Teresa Freixes: "Los políticos no pueden quedar impunes si actúan de manera ilegal"

La jurista, activista antifranquista durante la dictadura, alerta sobre los riesgos que esta medida de gracia -junto a otros puntos del acuerdo entre PSOE y Junts- puede suponer para la democracia. Entre ellos, la ruptura del principio de igualdad de los ciudadanos ante la ley o de la separación de poderes.

Freixes también critica los métodos utilizados para tramitarla, y explica qué pasos se pueden dar ahora para frenar la ley, tanto en España como en la UE. Además, advierte de que otras demandas de Junts y ERC como el “referéndum de autodeterminación” no caben en la Constitución, ni se corresponden con un territorio como Cataluña según el Derecho internacional.

De todo ello, y de otras cuestiones como la “distopía” que, a su juicio, supone la comisión negociadora con un verificador internacional, habla en esta entrevista con Crónica Global.

- Desde el Gobierno se insiste en que esta ley de amnistía es constitucional. ¿Lo es? ¿Por qué?

La Constitución no regula nada de la amnistía. Y no la regula, no porque en su día se olvidaran de incluirla, sino por expresa voluntad de quienes la elaboraron, ya que se presentaron enmiendas para poder incluirla y decidieron que no, que no iban a hacerlo. Tenían sus razones. En aquel momento se estaba adoptando la amnistía de 1977, se estaba elaborando esa ley en paralelo a la Constitución, y pensaron, con criterio muy habitual, que en una sociedad democrática como la que aparecería con la Constitución de 1978 no sería necesario dar amnistías. Porque entendíamos en aquellos momentos, y continuamos entendiendo muchos, que las amnistías se suelen dar para facilitar el tránsito de dictaduras a democracias.

- ¿Su tramitación tan rápida, sin apenas debate parlamentario, y como proposición de ley es adecuada?

Esta es otra cuestión importante. Un Gobierno en funciones no puede adoptar proyectos de ley. Para introducirla en las Cortes antes de la investidura, que era la exigencia de algunos partidos secesionistas, no podía hacerse por proyecto de ley, porque había que esperar a que la investidura ya se hubiera materializado. Entonces recurrieron a la técnica, a mi entender no correcta, de utilizar una proposición de ley, que es que el texto está elaborado en el Parlamento por un grupo parlamentario, normalmente por algunos diputados. Y así la registraron, proviniente del PSOE. Pero esto tiene sus problemas, porque nadie se ha creído que la hubiera hecho el PSOE sin intervención del Gobierno. Es más: quien presentó al público la proposición de ley de amnistía fue el ministro de la Presidencia [Félix Bolaños]. Y quien envió el texto al comisario de Justicia europeo, Didier Reynders, fue él.

Además, eso tiene una ventaja. Porque mientras los proyectos de ley tienen que ir acompañados siempre antes de su entrada en las Cortes de un dictamen del Consejo de Estado, del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), y a veces de otros órganos consultivos, las proposiciones de ley no necesitan de estos dictámenes previos. Con lo cual, quien la presenta, de alguna manera, no se ve constreñido por la opinión de algún órgano especializado como podrían ser estos. Y así lo han hecho. Para mí, esto, en el fondo, es fraudulento. Es decir, es una decisión política que hicieron de esta forma para tenerla antes de la investidura, y así ahorrarse esos dictámenes. Y eso es algo que, incluso, hubieran podido subsanar si hubieran ido de buena fe. Porque la oposición, cuando se registró en la Mesa del Congreso, pidió que se elevara a tener los dictámenes. Y la Mesa se negó.

- ¿Y que se haya hecho además por la vía de urgencia es irregular?

Muchas normas se elaboran por vía de urgencia cuando se tiene prisa, ese trámite está previsto en el reglamento del Congreso y el Senado. Es decir, es normal. Pero no es tan normal en una ley de este gran calado, porque por ejemplo, cuando la Comisión de Venecia analiza leyes de gran relevancia constitucional, dice que se tienen que adoptar con todas las cautelas. Es decir, con todos los trámites, con gran discusión, incluso con la aquiescencia y participación de directa de la oposición, porque tendrían que ser leyes aprobadas por una gran mayoría. Esto es una orientación que dan los estándares europeos.

- ¿Y ahora cómo se podría parar? ¿Qué frenos puede tener esta ley de amnistía?

En su elaboración, frenos, pocos. Algunos piensan que el trámite en el Senado podría retrasarla, pero la puede retrasar muy poco. El Senado sólo tiene veto suspensivo. Porque, una vez que el texto se aprueba, si el Senado difiere del mismo, regresa al Congreso y allí se da el voto definitivo. Y en el Senado, a pesar de la reforma del reglamento que se ha hecho, el trámite de urgencia, en vez de durar dos semanas, durará unos dos meses. Es decir, que el trámite parlamentario parece ser que culminará con la aprobación de la ley.

Ahora bien, una vez aprobada la ley, llegarán los recursos. Y pueden ser de distintos tipos. Porque supongo, por las manifestaciones que han hecho los grupos parlamentarios y los partidos, que se presentarán recursos de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (TC). Y estos recursos tienen como plazo tres meses desde la entrada en vigor de la ley. Los pueden presentar 50 diputados o 50 senadores, el presidente del Gobierno -que no va a ser el caso-, el Defensor del Pueblo -que creo que tampoco lo va a ser- u órganos de las comunidades autónomas como los parlamentos o gobiernos autonómicos, que podría ser que alguno también lo presentara. Esto no significa que la ley no entre en vigor. Se tendrá que aplicar, y cuando llegue la sentencia del TC, ya veremos qué dice.

Cabe otra posibilidad. Cuando se apruebe la ley, empezarán los procedimientos para su aplicación. Y eso lleva trámites de tipo administrativo o jurisdiccional. En el transcurso de esos trámites, se puede elevar al TC, por parte de algún juez que estuviera haciendo esa aplicación, una cuestión de inconstitucionalidad. Eso significaría que la ley suspende su aplicación en ese caso concreto hasta que el tribunal se pronuncia. La ley intenta que eso no pueda suceder, porque uno de sus artículos ya dice que los recursos que se presenten contra las decisiones que se adopten contra su aplicación no tendrán efecto suspensivo. Pero esto choca con la ley que regula la cuestión de inconstitucionalidad, que es la ley orgánica del TC.

Luego cabe también la presentación de una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). Eso siempre se puede hacer cuando se cree que una norma interna vulnera algunas regulaciones del Derecho de la UE. Esta cuestión prejudicial sí tendría efecto suspensivo si la ley se considerara contraria al Derecho de la UE. Entonces la ley no se podría aplicar.

- ¿Y qué puede pasar con esta ley en Europa? ¿El TJUE podría frenarla?

Evidentemente que sí. Si el tribunal admite a trámite el recurso o la cuestión que se presentara, automáticamente, eso no lo puede suspender ningún Derecho de ningún país, porque es Derecho de la UE. Entonces la ley quedaría en suspenso mientras se decide sobre el fondo de la cuestión.

Hay otras posibilidades. Ante la UE se han interpuesto peticiones en la comisión del Parlamento Europeo, y se han enviado solicitudes a la Comisión Europea (CE) para que intervenga. Porque la CE controla que lo que hacen sus Estados miembros sea correcto de acuerdo con el Derecho de la UE. Eso ya sucedió, por ejemplo, en el caso de Rumanía, donde se dio una ley de amnistía que tuvo que ser revertida porque la UE la paralizó. Es decir, que existen posibilidades.

Y si la UE considerara que esta ley, u otras cosas derivadas de los pactos de investidura, pudieran ser contrarios al Derecho comunitario, existe también la posibilidad de que interpusiera un recurso de infracción contra España. O incluso que condicionara la atribución de los fondos europeos al respeto de los indicadores del Estado de Derecho. Pero eso son procesos más políticos.

- Recientemente, esa ley de amnistía del procés se ha debatido en la Eurocámara. ¿A usted le ha sorprendido que, hasta ahora, el comisario de Justicia de la UE, Didier Reynders, haya comentado que no se pronunciará hasta que la ley sea definitiva?

El comisario Reynders dijo que el comunicado se hará cuando la ley sea definitiva. Pero dijo que estaría controlando todo el trámite parlamentario, las enmiendas, etcétera. Porque imagínese que, durante el trámite parlamentario, la ley, por ejemplo, decayera (alguna vez ha pasado). Entonces, evidentemente, no es propio que el comisario de Justicia se pronuncie antes de que se tenga un texto definitivo. No me pareció en absoluto extraño, porque es lo que suele hacer la Comisión Europea. Y anunciar que se estará vigilante sobre todo lo que se esté haciendo es algo normal ante estas situaciones. También ha pasado con otros Estados, por ejemplo, Polonia, Hungría o Rumanía.

- Usted ha sido una de las impulsoras, y una de los más de 200 juristas firmantes, de una carta enviada a la CE y al comisario Reynders en la que se denuncian los “ataques a la independencia judicial” en España. ¿Estas muestras de preocupación, y las expresadas por las asociaciones de jueces y fiscales del país, están calando en la UE? Es decir, ¿se empieza a asumir que esa ley de amnistía puede suponer un riesgo?

En la UE ha habido una especie de punto de inflexión. Yo he participado en debates sobre el Estado de Derecho en la UE durante varios años, y siempre éramos objeto de advertencias puntuales. Por ejemplo, sobre la falta de renovación del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), o la no adecuación de la ley orgánica de elección de los consejeros del Poder Judicial a los estándares europeos, o el hecho de que el mandato de la Fiscalía coincidiera con la legislatura -que desde Europa se entiende que no tendría que coincidir-.

Es decir, han habido siempre advertencias concretas respecto a España. Pero el problema en estos últimos tiempos es que, no sólo con la ley de amnistía, sino con una lectura transversal de los pactos de investidura, si conllevaran una aplicación después, varios de los indicadores que la Comisión de Venecia considera que deben cumplirse para que se respete el Estado de Derecho parece que se podrían poner en riesgo. Porque una cosa es el pacto que se suscribe, y otra lo que se hace después políticamente, a veces hay cambios. Pero si se consolidaran determinadas cuestiones, puede haber problemas muy graves.

- ¿Por ejemplo?

Por ejemplo, si se consolida lo relativo a lo que [los firmantes del pacto] llaman lawfare. Es decir, que pudiera haber un control parlamentario de la actividad judicial, eso es gravísimo en un Estado de Derecho. Se ha consolidado algo que también rompe la separación de poderes, y es que un ministro acumule tres puestos: Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes. Esto es un mensaje político muy claro, y preocupa. O que no pueda haber suspensión cuando se presenten recursos a la ley de amnistía.

Hay varios puntos de fricción. El recurrente de la Fiscalía, máxime cuando se acaba de constatar por el Tribunal Supremo que el fiscal general del Estado ejerció abuso de poder en un determinado nombramiento. Y el tema de la malversación, ya que la rebaja de este delito aprobada en España va en contra de las exigencias de mayor rigor que tiene el Derecho de la UE.

Con toda esta serie de cuestiones, existe el temor de que no estemos ante incumplimientos puntuales, sino ante lo que se llamaría un riesgo sistémico. Y el riesgo sistémico pondría en evidencia que el Estado de Derecho está en peligro en el Estado que lo manifieste.

- ¿Uno de estos riesgos sería el incumplimiento del principio de la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley?

También, porque es otro de los indicadores de un Estado de Derecho. La amnistía la dan políticos sobre políticos para que determinados delitos que tienen una intencionalidad política no sean considerados como tales. De alguna manera, parece que se considere que los tribunales que los juzgaron y sentenciaron no han actuado de una manera correcta, y que puede haber desproporción o persecución política, y esto choca con el principio de igualdad de todos los españoles ante la ley. Un malversador por otros motivos que no sean la independencia de Cataluña no es amnistiado, mientras que el malversador que lo es por la independencia, sí. Esto no es de recibo.

- En este sentido, en la carta que ustedes enviaron a la Comisión Europea, también denuncian que la amnistía deslegitima a quienes se opusieron a la secesión en 2017 y a quienes en todos estos años han defendido el cumplimiento del Estado de Derecho en Cataluña frente al procés...

Evidentemente. Es un torpedo en la línea de flotación del Tribunal Supremo, cuyo juicio se hizo además televisado para que todos viéramos que se efectuaba con todas las garantías, y también a todos los jueces que están en proceso de instrucción sobre una serie de delitos. La amnistía significa decirles: ustedes no hubieran tenido que hacerlo, tendrían que mirar hacia otro lado y ver que eso no se tiene que castigar. Eso es un problema importante ya que, de alguna manera, crea una inseguridad jurídica tremenda. Porque no sabemos, si alguien lo vuelve a hacer en el futuro, qué es lo que puede volver a pasar.

- También denuncian en su carta algo que determinados dirigentes de la Generalitat hacen de forma recurrente: criticar y calificar de “injerencias” las resoluciones judiciales que les atañen y no son de su agrado...

Se ha visto durante todo el procés, y ahora se ha extendido a otras cosas, como la creación de esas comisiones en el Parlamento para que se pueda analizar la acción de los jueces. Esto responde a un lema que apareció en aquellos años, y que ahora se ha puesto de moda: que la ley no puede estar por encima de la política. Esto, en el fondo, es algo contrario a la propia esencia de todo Estado de Derecho. En el Estado de Derecho es precisamente la ley la que está por encima de todos. De los políticos también, evidentemente, porque no pueden quedar impunes si actúan de una manera ilegal.

Eso sucede en todos los países democráticos desde que se instauraron las democracias. Y el Poder Judicial es siempre el último órgano de garantía en cualquier Estado de Derecho. Fíjense en EEUU, Reino Unido, Francia, Italia, Alemania… en todos los países. No es la política la que ha de estar por encima de la ley.

- Junts reclama en su acuerdo con el PSOE la realización de un referéndum de “autodeterminación” en Cataluña. Y se ampara aludiendo, por ejemplo, al artículo 92 de la Constitución. ¿La Carta Magna lo permite?

El referéndum de autodeterminación no cabe en nuestra Constitución ni en la de ningún otro Estado de la Unión Europea. Porque la autodeterminación, que está regulada por Naciones Unidas, está prevista para los territorios coloniales. Estos son los que se autodeterminan. En este caso (me parece que mucho Derecho no saben), en vez de autodeterminación, sería un referéndum de secesión, que es el que desliga una parte de un territorio de su Estado originario.

Este derecho de secesión también está regulado por Naciones Unidas. Y está pensado para territorios y poblaciones sojuzgadas. Es decir: para aquellas comunidades o territorios cuyos ciudadanos no tienen representación política, son ciudadanos de segunda en el conjunto del Estado, o se ven sometidos a desigualdades que vulneran sus derechos. Este no es el caso de Cataluña, por favor, que aquí tenemos parlamento, gobierno, policía propia, competencias en muchísimas materias importantes… Es decir, no es un territorio sojuzgado.

Lo único que permite la Constitución, los únicos vinculantes en la Constitución, son los de reforma constitucional y los de aprobación y reforma de los Estatutos de autonomía. El resto son referéndums consultivos sobre asuntos de especial trascendencia, que se pueden consultar al conjunto de la nación, no en un territorio concreto. Ya hicimos uno sobre si salíamos o no de la OTAN, o respecto a la Constitución Europea.

- ¿Le parece extraña la figura del “verificador” para supervisar las negociaciones entre PSOE y Junts?

Es que no está nada claro qué pretenden. De hecho, está tan oscuro que resulta que todas estas cosas las quieren ir pactando en una comisión desconocida en el extranjero con un verificador internacional. ¿Pero qué se creen, que somos las FARC? Esto también choca radicalmente con el Estado de Derecho. Fíjese lo que dijo el comisario Reynders: que el tema de Cataluña es un asunto interno de España, pero que se tiene que resolver de acuerdo con el procedimiento constitucional que tengamos. ¿Y esto es un procedimiento constitucional? Aquí no hay ninguno. Aquí se ha creado una comisión que no tiene ninguna regulación jurídica y que está sustituyendo a los órganos que legítimamente tienen que intervenir en este tipo de cuestiones, que son los órganos parlamentarios. Vamos, es que parece mentira: nos están convirtiendo en algo distópico. ¿Cómo puede ser que tengamos que dilucidar estas cuestiones a través de una comisión que no conocemos, no está regulada y no sabemos exactamente quién está en ella? Más que extraño, es alucinante.

- ¿Y las apelaciones al “lawfare” que se hacen en el pacto, y las consecuencias que se puedan derivar de ello?

Esto es una barbaridad. Una barbaridad jurídica, porque no podemos pensar que los jueces, cuando aplican las normas, están prevaricando. Ese es el concepto que subyace bajo el lawfare: que resulta que los jueces actúan por motivos políticos, y por lo tanto no aplican las reglas jurídicamente ni de acuerdo con los principios de interpretación jurídica. Que se inventen otra cosa, porque esto es muy viejo ya.

- ¿Se está dando un abuso o una injerencia de la política con estos acuerdos y la ley de amnistía que se tramita?

En los últimos años ha habido un abuso de la legislación de urgencia, prácticamente la mitad de las normas aprobadas en el Parlamento han sido decretos-ley, eso no es normal. El decreto-ley está previsto para una extraordinaria y urgente necesidad, según la Constitución. Hemos visto cómo se utiliza la proposición de ley en vez del proyecto de ley: eso tampoco es correcto. Hemos visto cómo, durante todo el tiempo del Gobierno en funciones, el Congreso de los Diputados no ha podido realizar ningún tipo de sesión de control al Gobierno: eso tampoco es normal.

En los jueces parece que se intente que la haya, porque hemos presenciado también cómo el Gobierno ha intentado cambiar -evidentemente, eso tendría que ser con reforma legal- la elección de los miembros del CGPJ reduciendo la mayoría de tres quintos a mayoría absoluta. Que de alguna manera eso les facilitaría no la elección de consejeros pactados, sino la de consejeros de parte. Y eso tampoco es correcto.

El tema del lawfare también es una injerencia de la política dentro del Poder Judicial. Es decir, que hay puntos que realmente son preocupantes, y que nos pueden poner en riesgo ante las instituciones europeas, con todo lo que puede venir después.

- ¿Los fondos europeos, por ejemplo?

Claro. Mire Polonia: ha tenido que estar pagando un millón de euros al día mientras no realizaba determinadas reformas. Y tiene retenidos fondos que pedían del fondo de resiliencia que, cuando se forme un gobierno con el cual se puedan hacer mejor las cosas, les podrán ser devueltos, pero de momento no pueden contar con ellos.

- ¿Y nos podemos ver en la tesitura de esos países, como Polonia o Hungría?

Estamos yendo por esa senda. Antes decíamos: bueno, tenemos algún problema, pero en general, vamos bien. Pues no: es que en estos momentos estamos yendo por la senda de lo que sería la crisis sistémica.