De la Fuente: "Cataluña tiene más autonomía fiscal que un land alemán"

Ángel de la Fuente (Gijón, 1962) es el director de Fedea, la Fundación de Estudios de Economía Aplicada, una de las referencias determinantes del pensamiento económico en España, que busca cómo implementar la reformas que necesita el país. Doctor en Ciencias Económicas por la Universidad de Pennsylvania, y MBA por la Universidad de Drexel, trabajó a su vuelta a España en el Instituto de Análisis Económico del CSIC y ejerció de profesor asociado en la Universitat Autònoma de Barcelona. Es experto en la economía de las comunidades autónomas y en el sistema de financiación, cuyo modelo se deberá renovar en algún momento. De la Fuente participó en la comisión de expertos que puso en marcha el anterior gobierno del PP, y ha elaborado los últimos estudios para el BBVA sobre los flujos económicos de las comunidades. En esta entrevista con Crónica Global señala que las comunidades españolas, como Cataluña, “tienen más autonomía fiscal que un land alemán”, y que se ha producido un debate político que ha distorsionado la realidad. De la Fuente cree que, sin que se pueda prometer nada, el hecho de abordar un nuevo modelo de financiación podría ser un buen comienzo para resolver el conflicto político catalán.

--Pregunta: El nuevo gobierno que salga de las elecciones del 10 de noviembre, si se acaba formando, deberá resolver entre otras cosas la financiación de las comunidades autónomas. ¿Cuál debería ser, a su juicio, el principal cambio?

--Respuesta: La reforma debería tener tres grandes prioridades: equidad, responsabilidad y transparencia/simplicidad. La primera es conseguir un reparto más equitativo de los recursos entre comunidades, reduciendo la elevada desigualdad en financiación por habitante ajustado (a competencias homogéneas e igual esfuerzo fiscal) que ahora existe y eliminando los cambios caprichosos que el actual sistema genera en la ordenación de las comunidades en términos de esta variable. La segunda, aumentar el nivel de responsabilidad fiscal de las comunidades autónomas, de forma que las comunidades que quieran elevar el gasto por encima de lo que el sistema permite de entrada tengan que hacer frente también a los costes políticos de subir impuestos para pagarlo. Y la tercera, conseguir que el sistema resulte comprensible para el grueso de los ciudadanos. El informe de la Comisión de Expertos de 2017 ofrece sugerencias concretas para avanzar en los tres frentes y podría ser un buen punto de partida.

--Usted habla de financiación por habitante ajustado. ¿Qué implica eso para Cataluña?

--El coste por habitante de los servicios que prestan las autonomías varía de una comunidad a otra en función de cosas como la estructura por edades de la población (que afecta muy directamente a las necesidades de servicios sanitarios y educativos), su dispersión en el territorio, la extensión de éste, la insularidad… Por lo tanto, la población pura y dura no es un buen indicador de necesidad y es por eso que el sistema la corrige por esos factores utilizando una fórmula bastante razonable, aunque ciertamente mejorable. En el caso catalán el ajuste es muy pequeño porque en esos aspectos la comunidad no es muy distinta del promedio español.

--En ese cálculo, a partir de los servicios públicos que recibe cada ciudadano, ¿Cataluña está en la media?

--Sí. Con pequeñas fluctuaciones, Cataluña ha estado generalmente muy cerca de la media de las comunidades de régimen común en términos de financiación homogénea por habitante ajustado desde 2002 hasta ahora.

-¿Qué relato es necesario, o puede ser útil para reconsiderar la idea del déficit fiscal, o de la pérdida constante de recursos que ha realizado el nacionalismo, pero también el socialismo catalán, en relación a Cataluña?

--El problema es que se ha vendido como una tremenda injusticia algo que es perfectamente normal y saludable: que la población de una comunidad relativamente rica pague más en impuestos estatales de lo que recibe del Estado en servicios y prestaciones económicas (y lo haga, además, en una medida similar a lo que observamos en territorios de renta relativa parecida en España y otros países). Si cambiásemos “comunidad” por “individuo” nadie discutiría que esto tiene que ser así, pero algo raro sucede cuando agregamos por territorios. Haría falta más pedagogía para combatir la demagogia que se ha hecho con esta cuestión.

--Una de las máximas que se han instalado en Cataluña, pero también en otras comunidades, es que las autonomías reciben partidas finalistas, y que, por tanto, la capacidad de maniobra es mínima. ¿Qué parte de verdad hay en ello?

--Poca. El grueso de la financiación autonómica es incondicionada, no finalista. Claro que hay margen de maniobra para gastarla de formas distintas. O para gastar más o menos, subiendo o bajando los impuestos en su caso.

--El Gobierno del PP, y también ahora el Gobierno del PSOE y dirigentes de los dos partidos, señalan que España es uno de los países más descentralizados del mundo. ¿Eso es equivalente a una autonomía real por parte de las comunidades autónomas?

--Medir el grado de descentralización es un tanto complicado, pero en cualquier caso este es bastante elevado en España. En términos del peso relativo del gasto regional, sólo Canadá está claramente por encima de nosotros dentro de la OCDE. En otras cuestiones habría que afinar más. Por ejemplo, los estados de EEUU pesan menos en el gasto público total que nuestras comunidades autónomas (básicamente porque allí la sanidad pública es pequeña y la educación suele ser responsabilidad local), pero tienen más capacidad normativa en cuestiones penales o fiscales, por ejemplo. Pero con independencia de nuestra posición exacta en el ranking, las comunidades autónomas españolas tienen competencias al menos similares a las de sus homólogas en otros países federales y disfrutan de una autonomía muy real.

--Siguiendo ese esquema, ¿tienen más autonomía las comunidades españolas que los länder alemanes?

--Si por autonomía entendemos la posibilidad de hacer cosas diferentes, sin duda ninguna, especialmente en materia fiscal. Podemos decir, por tanto, que Cataluña tiene más autonomía fiscal que un land alemán. En Alemania, los länder aplican normas tributarias básicamente uniformes para todos, con muy poca capacidad, por ejemplo, para modificar escalas impositivas o deducciones, mientras que las CCAA pueden subir o bajar los tipos del IRPF y otros impuestos importantes. Por otra parte, los länder en su conjunto tienen una gran capacidad de influencia sobre el contenido de esas leyes, porque estas tienen que ser aprobadas también por una cámara alta (el Bundesrat) que está compuesta enteramente por representantes de los gobiernos regionales. Algo similar sucede también en otras áreas. Por tanto, podríamos decir que los länder tienen menos autonomía pero más capacidad colectiva de influencia sobre la normativa estatal.

El economista y director de Fedea, Ángel de la Fuente, en la entrevista con 'Crónica Global'

--Las inversiones por parte del Estado en Cataluña, ¿han estado realmente por debajo de la media en un largo periodo de tiempo? ¿De cuánto, si es así? La Cambra de Comerç o Foment, han insistido en que este es el problema real.

--No tengo la impresión de que las infraestructuras catalanas sean malas en relación al resto de España. Desde luego, no lo son en materia de AVE, puertos y aeropuertos. Pero Cercanías es otra historia y no se entiende el retraso del eje ferroviario mediterráneo, que debería ser una inversión prioritaria para España. Si nos vamos a los números, depende bastante de cómo se miren. Con los datos que publicaron en 2017 el IVIE y la Fundación BBVA (creo recordar que referidos a 2013), el índice catalán de dotación relativa de infraestructuras estaba en 84 sobre una media de 100 para el conjunto de España cuando se trabaja con el stock de infraestructuras por unidad de PIB, en 98 si se utiliza la dotación por habitante y en 246 con el stock por kilómetro cuadrado. La queja se basa por tanto en un valor relativamente bajo del ratio entre el stock de infraestructuras y el PIB. Este ratio implicaría que la inversión en infraestructuras en Cataluña tendría una rentabilidad esperada superior a la media española. Con criterios de eficiencia, por tanto, la queja tendría un cierto fundamento. Yo sería partidario de dar más peso a este criterio en la formulación de la política española de inversión y eso llevaría a invertir más aquí. Pero también en otras regiones como Madrid, Baleares, Navarra y el País Vasco, que tendrían rentabilidades esperadas todavía mayores.

--¿Se puede entender que esas inversiones, cuando se presupuestan, luego se ejecuten en la Comunidad de Madrid en un porcentaje mucho más alto que en Cataluña? ¿Ese es el verdadero problema, que las ejecuciones quedan muy por debajo de lo que se presupuesta?

--Hombre, si la ejecución fuese siempre tan baja, los índices que acabo de mencionar no serían los que he citado. No tengo una idea clara de la posible gravedad del problema. Sí tengo la impresión, por otra parte, que hacer obras aquí tiende a ser más complicado que en otros sitios porque nadie quiere que pasen por su municipio o por cerca de su casa y enseguida nos organizamos para evitarlo.

--Usted ha señalado que la ordinalidad sí tendría algún sentido, que se debería respetar que quien más aporte, por lo menos no reciba menos, en términos de ingresos o financiación por habitante ajustado. ¿Hay que modificar el sistema para lograr ese objetivo?

--La ordinalidad es una restricción muy razonable, siempre que se aplique en términos de financiación por habitante ajustado (esto es, por unidad de necesidad). Las diferencias de necesidades pueden justificar que una comunidad reciba menos financiación por habitante que otra que paga más impuestos aplicando la misma escala tributaria, pero no es lógico o justo que esa situación se produzca cuando las necesidades son las mismas. Ahora mismo, el sistema lo permite y esa es una de las cosas que sin duda habría que arreglar en la próxima reforma

--¿Entiende que ese es el problema central de la relación de Cataluña en el conjunto de España, y que si se atiende se podría encontrar alguna solución al problema político actual en Cataluña?

--No lo creo, me temo que las cosas son bastante más complicadas. Pero por algún sitio hay que empezar y el sistema de financiación es probablemente un buen candidato porque la cuestión económica es parte significativa del problema y a la vez es más sencilla de tratar fríamente que otros temas de carácter más emocional. Si conseguimos diseñar un nuevo sistema que se pueda explicar a los no especialistas y que incorpore criterios de reparto que todos podamos considerar razonables o al menos no claramente injustos, habremos dado un primer paso que puede ser importante.

--¿Podría ser ese un elemento de acuerdo entre fuerzas políticas como Ciudadanos, PSC y los partidos independentistas que quieran ser razonables y prácticos?

--Habría que intentarlo, pero no podemos restringirnos a Cataluña porque el sistema tiene que ser para todos. Habría que empezar por buscar un acuerdo entre los grandes partidos porque su implantación nacional debería hacerles proclives a pensar en los intereses generales en vez de en los de una comunidad determinada. Además, su colaboración sería esencial para conseguir después que el grueso de los gobiernos autonómicos asuman el acuerdo.