Las 500 reuniones opacas al mes entre ‘lobbies’ y Generalitat

"Una Cataluña que no esté condicionada por lobbies económicos caducos, sino que, justamente, sea capaz imponerse a ellos". Este deseo, expresado por el presidente Quim Torra en la sesión de control celebrada en el Parlament, pone el foco en uno de los retos principales de la lucha contra la corrupción: el control de las reuniones informales que celebran estos grupos de presión con los altos cargos de la Generalitat, diputados y alcaldes.

Regular la llamada huella normativa --esto es, controlar dichas conversaciones previas a la elaboración de una ley o de un contrato público-- es la gran asignatura pendiente de España. Cataluña dispone de una ley de transparencia, necesaria pero no suficiente, mientras que Asturias y la Comunidad Valenciana disponen de normas más avanzadas que regulan esas reuniones entre administraciones y grupos influyentes.

La investigación de Juli Ponce

Juli Ponce Solé, catedrático de Derecho Administrativo de la Universitat de Barcelona (UB), ha estudiado los lobbies existentes en Cataluña, sus relaciones con la administración y el tipo de normas que deberían aplicarse para garantizar el que ciudadano conozca al detalle esos encuentros. Fruto de sus investigaciones es el libro Mejora de la Regulación, Lobbies y Huella Normativa (Tirant Lo Blanch, Valencia, 2019), basado en un estudio previo encargado por la Oficina Antifraude de Cataluña.

Ponce ha analizado los registros existentes de 6.743 reuniones que las 13 consejerías de la Generalitat mantuvieron con lobbies de todo tipo entre el verano de 2016 y septiembre de 2017. Ello supone unas 561 encuentros con lobbies al mes, unas 18 al día. De éstas, un total de 104 tienen relación con proyectos normativos (anteproyectos, proyectos de leyes, decretos, órdenes, planes), lo que supone un 2,5% del total.

Juli Ponce, catedrático de Derecho Administrativo de la Universitat de Barcelona, ha estudiado los lobbies catalanes

El catedrático hizo una selección de varios supuestos de actuación de grupos de presión en relación con normativa, en función de la información disponible y procurando buscar una variedad en las temáticas. En concreto, estudió siete: Decreto de escuela inclusiva; decreto de los servicios de comunicación audiovisuales comunitarios sin ánimo de lucro; decreto de turismo; decreto de deyecciones ganaderas; anteproyecto de ley de cámaras de comercio, industria, servicios y navegación de Cataluña y de la Cámara General de Cataluña; decreto 60/2017, de 13 de junio, por el que se modifica el Reglamento del impuesto sobre las estancias en establecimientos turísticos aprobado por Decreto 129/2012, de 9 de octubre, y el anteproyecto de Ley de Territorio.

Ley de transparencia de 2014

“En el caso de la Administración catalana, el que yo he estudiado, existe ya un control de dichas reuniones, por dos vías. Por la ley de transparencia, acceso a la información y buen gobierno de 2014 se creó un Registro obligatorio de grupos de interés y por un acuerdo del Gobierno de la Generalitat se estableció la necesidad de que los altos cargos sólo se reúnan con grupos de interés registrados y se deje constancia de cada reunión y del tema tratado en la misma”, explica Ponce a Crónica Global.

“Este tipo de control, mejorable en el caso de las reuniones para tratar elaboración de normas, es --si se cumple-- un buen control. Sobre todo, si en una democracia los medios de comunicación cumplen su importante papel e investigan y dan a conocer las que se van produciendo”, explica el experto.

¿Grabar las reuniones?

¿La grabación de estos encuentros informales es una via de control óptima? “No me parecen adecuados, pues a las ventajas que pudieran aportar (una aparente transparencia total) habría que descontar los costes que pudieran generar, como la posible afectación de datos personales que se trataran en la reunión o la falta del ambiente propicio para la para la conversación abierta y sin reparos, ante el conocimiento de dicha grabación".

Considera que “en un Estado Social y Democrático de Derecho como el nuestro es preciso econtrar un equilibrio entre el control y la transparencia y la protección de datos y la efectividad para las políticas públicas de estos encuentros, naturales y necesarios en una sociedad democrática, siempre que no sean opacos y den lugar a una influencia indebida de los grupos de presión sobre los decisores públicos que deben velar por el interés general y no por el interés de unos pocos”.

Un total de 3.692 'lobbies'

Pero ¿cuántos lobbies operan en Cataluña? Gracias al Registro de Grupos de Interés (consultable en abierto), cualquiera puede saber cuántas entidades pueden interactuar con esos altos cargos: a fecha 4 de junio de 2020 eran 3.692 (con 26 inscripciones en marcha). También gracias al registro de cada reunión (consultables en abierto) es posible saber quien se reúne con quien cada día y de qué se habla.

Sindicatos, empresas, abogados, unversidades, fundaciones… Existen lobbies poderosos, afirma el catedrático de la UB, pero también otros que no lo son. “Y pueden defender desde puros intereses económicos empresariales a intereses colectivos, como el medio ambiente, por ejemplo”.

Fachada principal del edificio del Parlament / EFE

Conversaciones con diputados

Distinto es el caso de los políticos que son diputados electos. En este caso, en Cataluña existe un registro en el Parlament, en el que a fecha 4 de junio de 2020 constan 351 inscritos (con 3 solicitudes de inscripción en curso) y donde se puede saber qué reuniones tienen lugar diariamente. Cumplimentar este trámite da derechos a estos grupos de interés --por ejemplo celebrar actos en la Cámara catalana--, pero también obligaciones como ofrecer información fidedigna. En el caso de malas prácticas, el Parlament prevé sanciones que van de los 300 a los 12.000 euros por multa, algo que por ahora no se ha aplicado.

Asimismo, los ayuntamientos también suelen tener sus propios registros, lo que lleva a Juli Ponce a una primera conclusión: “La extrema fragmentación en el Estado y la diferencia entre Estado, comunidades autónomas y ayuntamientos. Al no existir todavía a fecha de hoy un marco general estatal (y ni siquiera una regulación para el Gobierno, la Administración del Estado ni el Congreso de los Diputados, por cierto), cada autonomía ha regulado como le ha parecido, implantando o no registros y constancia de reuniones. Lo mismo ocurre a nivel local, donde la situación varía de municipio en municipio... y en España hay más de 8.000”.

En cuanto al modo de regular esa conexión entre los grupos de presión y los cargos públicos, existe una gran diversidad, “pero todos los Estados avanzados han aprobado regulaciones al respecto, salvo España, hasta el momento”. En España sólo existe actualmente un registro voluntario de lobbies de la Comisión Nacional del Mercado y la Competencia.

Cronología de las regulaciones de 'lobbies' efectuadas por diversos países

Otros grupos de interés de los 'lobbies'

Se cual sea el modelo, a juicio de Juli Ponce se debe cumplir con una serie de requisitos. “La existencia de un registro obligatorio parece interesante, con los datos que tenemos de estos. Pero lo realmente importante es la constancia de las reuniones concretas”, afirma. En este sentido, dado que las conversaciones no solo se producen con altos cargos (cargos electos y aquellos que ocupan los niveles superiores de la Administración y son nombrados en base a confianza política de modo discrecional), los códigos de conducta de los lobbies y de los servidores públicos “deberían extenderse a los asesores (eventuales) y empleados públicos en general”.

Es importante la existencia de constancia de la reunión: cuándo, dónde, quién, de qué se habló, lo que no siempre existe (y con cierto detalle, no valen fórmulas como "cuestiones de común interés"), si se entregaron documentos y cuáles. Todo ello debe volcarse en los portales de transparencia del sector público, de forma clara, comprensible y fácil de consultar. “Y los medios de comunicación tienen aquí un papel relevante de información a la ciudadanía”, afirma Ponce.

Huella normativa

En el caso de las reuniones sobre futuras normas a aprobar, “es imprescindible contectar esos contactos con el procedimiento administrativo o legislativo formal de aprobación de las mismas. Se trata de que todo el mundo pueda saber quién está hablando con quién y de qué. Es lo que se denomina huella normativa”, explica el investigador. “Existe aquí un gran déficit en España, aunque la OCDE, por ejemplo, ha insistido en su importancia. En mi estudio se concluye la desconexión existente entre las reuniones a puerta cerrada y luego los trámites formales de participación, cuyos participantes desconocen dichos encuentros y, por tanto, no están en igualdad de condiciones”.

Parte de un documento del Parlament que obliga al Govern a informar de los pagos a lobbies diplomáticos / CG

Defiende, asimismo, la creación de un apartado específico de huella normativa en los portales de transparencia. “Se debería generar un documento específico, fácilmente identificable, como huella normativa, que reflejara estas reuniones informales con grupos de presión, caso de celebrarse, y que quedara en el expediente de elaboración de la norma”.

Asturias y Comunidad Valenciana, ejemplos a seguir

Un buen ejemplo es la regulación asturiana. La ley del Principado de Asturias 8/2018, de 14 de septiembre, de Transparencia, Buen Gobierno y Grupos de Interés, prevé explícitamente que en el expediente de elaboración de una norma se deje constancia de los contactos con lobbies. También la ley valenciana 25/2018, de 10 de diciembre, de la Generalitat, reguladora de la actividad de los grupos de interés, que, por primera vez en España, y siguiendo la estela de una ley norteamericana de 1990, se ocupa de regular las charlas con lobbies para tratar de futuras regulaciones normativas. 

“Pero claro, una cosa es lo que diga la ley en los libros y otra cosa es la ley en acción, en la realidad”, precisa el académico. “Regular a los grupos de interés o lobbies es no solo un medio para lograr transparencia, luchar contra la opacidad y la influencia indebida, y, en su caso, contra la corrupción, sino también un instrumento para el buen gobierno y el derecho a la buena administración. Obliga a los gobiernos, las administraciones y los parlamentos a tener en cuenta no solo unos cuantos intereses, por muy respetables y poderosos que puedan ser, si no el conjunto de intereses en una sociedad para tomar las mejores decisiones posibles para todas las personas”, concluye el catedrático.