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Maite Vilalta, vicerrectora de la UB, experta en financiación autonómica, en la entrevista con 'Crónica Global'

Maite Vilalta: "En España estamos muy lejos del modelo federal alemán"

La experta en financiación autonómica señala que el modelo español es de "inspiración unitaria" y que prima la igualdad a la autonomía, lo contrario que sucede en un modelo federal

01.12.2019 00:00 h. Actualizado: 30.11.2019 17:28 h.
38 min

Maite Vilalta (Manlleu, 1962) es una de las mayores expertas en financiación autonómica. Es doctora en Ciencias Económicas por la Universidad de Barcelona, profesora titular de la UB, y actual vicerrectora de Igualdad y acción social de la UB. Vilalta lamenta que con la financiación de las autonomías los políticos se hayan lanzado los trastos a la cabeza y pide que los académicos tengan más voz, dejando claro que hay distintas interpretaciones y modelos. Es miembro del Instituto de Economía de Barcelona (IEB) y fue miembro del Grupo de Expertos nombrado por el Gobierno de la Generalitat para el cálculo de la balanza fiscal de Cataluña (2005 y 2008) con el exconsejero de Economía, Antoni Castells. También fue representante de la Generalitat en la Comisión Mixta de Transferencias Estado-Generalitat. En esta entrevista con Crónica Global constata que el modelo del Estado español mantiene una “inspiración unitaria”, y que se podría hacer mucho más para que las comunidades tuvieran una verdadera autonomía. En ese sentido tiene claro que en España “queda mucho para un modelo federal”.

--Pregunta: El Gobierno español que se constituya deberá implementar, entre otras cuestiones, un nuevo modelo de financiación autonómica. ¿Qué debería incorporar en relación al conjunto de comunidades, y, especialmente, respecto a Cataluña?

--Respuesta: Sería deseable que, fundamentalmente, los cambios que se introdujeran ayudaran a continuar avanzando hacia un modelo basado en dos pilares fundamentales: el pilar tributario, que debería garantizar que la práctica totalidad de los ingresos autonómicos procediera directamente de los impuestos pagados por los ciudadanos, sobre los cuáles las comunidades autónomas deberían tener la máxima autonomía; y el pilar de un mecanismo de nivelación que permitiera evitar que las comunidades autónomas con menor capacidad fiscal se vieran abocadas o bien a prestar un nivel de servicios manifiestamente inaceptable, o bien a tener que exigir a sus ciudadanos un esfuerzo fiscal también inaceptable. Al mismo tiempo cabría revisar al alza el volumen global de recursos del sistema para solucionar el problema del desequilibrio vertical existente.

--¿Qué desequilibrio?

--Disponemos de datos que indican que el reparto de los ingresos entre el Gobierno central y el conjunto de los gobiernos autonómicos, no es el adecuado, si se tienen en cuenta las competencias que ambos niveles de gobierno tienen atribuidas. Se ha producido una ruptura del equilibrio existente en el año base del modelo (2009) a favor del Gobierno central. Y la no revisión del mismo cuando tocaba (¡hace cinco años!) no ha hecho más que acrecentar la brecha. También se requieren medidas que garanticen la estabilidad del modelo y mecanismos que faciliten la coordinación, tanto técnica como institucional, entre los gobiernos autonómicos y entre éstos y el Gobierno central. Y de nada serviría todo ello si no se asegurara el cumplimiento de lo pactado en los términos exactos en que ha sido pactado (lealtad institucional). 

--¿Y respecto a Cataluña?

--Y en cuanto a Cataluña, podríamos decir que quizás estos hubieran sido, en una situación de “normalidad”, los cambios que hubieran permitido que continuara dentro del modelo general. En Cataluña existía un amplio consenso en relación al modelo de financiación. Era percibido, por la mayoría de las fuerzas políticas catalanas, como una de las principales piezas del encaje con el Estado español. Y, de hecho, Cataluña siempre había jugado un papel muy activo y propositivo en la construcción del modelo que se iba diseñando: un modelo de clara inspiración federal. Actualmente, la situación es bien distinta. Una amplia mayoría de los ciudadanos de Cataluña (un 80%) están disconformes con el actual estado autonómico y, alrededor del 48%, piensan que la independencia es la mejor solución. Así pues, para el catalanismo político, el modelo de financiación casi ha desaparecido de su agenda. Si a ello le añadimos que, según datos del CIS-julio 2019, un 31% de la población española (excluyendo la vasca y la catalana) desearía una recentralización (ya sea suprimiendo los gobiernos autonómicos o reduciendo su autonomía) y un 44% ya está conforme con el estado actual de las cosas, el acuerdo se presenta difícil a la hora de revisar el modelo. A no ser que sepamos aprender de aquellos que también han afrontado situaciones similares a la nuestra, y comprobemos que el principal punto de partida, ha sido el reconocimiento a los diferentes y han sabido acomodar las preferencias de una minoría, diseñando un modelo asimétrico de federalismo fiscal. Creo, sinceramente, que la revisión del modelo podría ser una buena ocasión para demostrar que se está dispuesto a reconocer la plurinacionalidad del Estado español y, por tanto, a reconocer ciertas especificidades que, por lo visto, solo desean los ciudadanos catalanes (los ciudadanos vascos ya están satisfechos con su actual modelo de financiación). Cataluña no debería imponer el modelo que desea al resto de comunidades autónomas, pero éstas tampoco deberían impedir que lo tuviera. 

--El modelo que rige es el acordado en 2009. ¿Supuso un avance realmente para todas las autonomías? ¿Y para Cataluña?

--El modelo acordado en 2009 supuso un avance en varios ámbitos. Se podrían enumerar: se añadieron unos 11.270 millones de euros al conjunto del sistema; se amplió la cesta tributaria de los gobiernos autonómicos de manera que actualmente un 88% de sus recursos proceden de figuras tributarias; y se diseñó un mecanismo de nivelación, el Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales (FGSPF), cuyo propósito es asegurar que las comunidades autónomas dispongan del mismo volumen de recursos potenciales por habitante (ajustado) para la prestación de los servicios esenciales del Estado del bienestar (educación, sanidad y servicios sociales). El resultado es el de una nivelación parcial de los recursos (del 75%): las comunidades autónomas que tienen unos ingresos tributarios por habitante (ajustado) por encima de la media (en índice) lo siguen estando una vez ha actuado el FGSPF, pero las distancias se acortan. Lo mismo sucede con las que inicialmente están por debajo de la media, que siguen estando por debajo, pero menos.

--¿Hubo otros mecanismos?

--También se establecieron mecanismos de actualización de las distintas variables que intervienen tanto, en el cálculo del FGSPF, como del resto de los fondos del modelo. Se recuperó la exigencia de revisar el modelo cada cinco años (el acuerdo anterior, del 2001, lo había eliminado). Una de las principales imperfecciones del acuerdo del 2009 fue la introducción de tres fondos adicionales: el de suficiencia global, el de competitividad y el de cooperación. Su aplicación distorsiona la pauta redistributiva establecida por el Fondo de Garantía y los resultados vuelven a ser difícilmente defendibles desde un punto de vista equitativo, al igual que ocurría en los modelos anteriores, y además introducen una gran opacidad al sistema. En realidad, se estaba dando continuidad al statu quo existente anteriormente, de manera que aquellas comunidades que salían perjudicadas lo continúan estando actualmente (cabe destacar especialmente la situación de la Comunidad Valenciana). Para Cataluña el nuevo modelo supuso varias cosas: un aumento considerable de recursos, alrededor de 3.700 millones de euros, cifra muy superior, por ejemplo, a la correspondiente al aumento de recursos que supuso la implementación del anterior modelo (acodado el 2001), que fue de 240 millones de euros; la cesta tributaria que se generalizó es la prevista en las disposiciones adicionales 7-12 del Estatut d’Autonomia de Catalunya del 2006; y el Fondo de Garantía responde a los postulados previstos en el artículo 206 del Estatut que, por cierto, algunos fueron considerados inconstitucionales por el Tribunal Constitucional en su Sentencia del año 2010. Podríamos afirmar pues, que el modelo acordado supuso un aumento de recursos de la Generalitat en términos absolutos y un avance significativo hacia un modelo basado en los dos grandes pilares anteriormente descritos: autonomía financiera y equidad.

--¿Qué falló, entonces, en los años posteriores? ¿Los fondos específicos que se crearon para contentar a distintas autonomías?

--Efectivamente, estos fondos distorsionan tanto el funcionamiento como los resultados del modelo. Si bien es cierto que la estructura del modelo pactado en 2009, suponía un cambio cualitativo respecto los anteriores, y lo hacía un poco más homologable a los que, tan a menudo, han sido tomados como referencia, su aplicación, no ha sido la esperada, y los resultados no fueron, durante sus primeros años de vida, del todo satisfactorios. Y ello es debido, fundamentalmente, a tres factores. En primer lugar, a las propias insuficiencias del modelo, en particular a la aún insuficiente autonomía financiera de los gobiernos autonómicos, a las distorsiones provocadas por los tres fondos de ajuste anteriormente mencionados, y a la falta de transparencia; el segundo factor, tiene que ver con la  crisis económica, que provocó, justamente cuando el modelo daba sus primeros pasos, una fuerte caída de los ingresos tributarios, la existencia de importantes déficits presupuestarios y problemas de tesorería; y el tercer factor, se debe a los reiterados incumplimientos en su aplicación (la no revisión, los retrasos a la hora de transferir los recursos acordados, el no pago del fondo de competitividad cuando tocaba, etc.). Quizás estén fallando demasiadas cosas: las estructuras --técnicas e institucionales-- que deberían asegurar una adecuada coordinación de las decisiones gubernamentales, los mecanismos que deberían dar transparencia y estabilidad al modelo, y las instituciones que deberían asegurar el cumplimiento de lo pactado. Y a todo ello, cabe añadir otro problema, el de la coexistencia de dicho modelo con el de las comunidades autónomas forales. Éstas, gozan de un elevadísimo grado de autonomía financiera y no participan en mecanismo de nivelación alguno, lo cual, junto con el procedimiento utilizado para calcular el cupo, les permite disponer de casi el doble de recursos por habitante que la media del resto de las comunidades autónomas.

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La vicerrectora de la UB y experta en financiación autonómica, Maite Vilalta

--¿Cómo podemos distinguir el nivel de financiación que tiene Cataluña, si recibe o lo que necesita en función a sus competencias, de la cuestión de las balanzas fiscales?

--Es un grave error utilizar las balanzas fiscales como criterio de valoración del modelo de financiación de la Generalitat de Cataluña. El modelo será “bueno” o “malo”, dependiendo, en primer lugar, de si la cuantía es o no la adecuada para poder cubrir las necesidades de gasto que supone el ejercicio de sus competencias, y, en segundo lugar, de si esta cuantía se obtiene cumpliendo o no unos determinados principios económicos-constitucionales: autonomía financiera, equilibrio vertical, equidad horizontal, transparencia, estabilidad, coordinación, lealtad institucional, etc. Una balanza fiscal se limita a ofrecer el resultado de la diferencia entre los recursos que Cataluña (¡no solo la Generalitat!) recibe de la administración central del Estado y los que Cataluña aporta a dicha administración. Esta diferencia, tal como cabría esperar de un territorio relativamente rico dentro del Estado, sale negativa. Es decir, Cataluña aporta más de lo que recibe. Tiene un déficit fiscal. Otra cuestión sería discutir si éste es o no demasiado elevado, la mayoría de indicadores muestran que sí lo es, pero ello nos desviaría del tema. Usted me pregunta sobre la relación entre el modelo de financiación y el déficit fiscal. Pues bien, el modelo de financiación de la Generalitat solo explica una parte de este déficit. No todo es atribuible al funcionamiento del modelo. Algunos ejemplos pueden servirnos para ilustrarlo: el déficit fiscal de Cataluña podría reducirse si la administración central aumentara su gasto en inversión en Cataluña, sin embargo, esta mejora nada tendría que ver con una mejora de los recursos en manos del gobierno de la Generalitat para poder prestar las competencias que tiene asignadas. El déficit fiscal también podría reducirse, por ejemplo, transfiriendo a la Generalitat un mayor volumen de subvenciones. Ello sí estaría relacionado con el modelo de financiación de la Generalitat, sin embargo, supondría transitar por un camino no deseable, puesto que aumentaría la dependencia de la Generalitat respecto la administración central y no supondría mejora alguna en términos de autonomía financiera. El déficit fiscal de Cataluña también puede verse reducido si se aumentara la subvención incondicionada que reciben los municipios catalanes procedente de la administración central, sin embargo, esta mejora tampoco nada tendría que ver con una mejora de los recursos en manos del gobierno de la Generalitat.

--¿Por tanto?

--El déficit fiscal de Cataluña mejora, es decir se reduce, cuando aumenta el número de parados en Cataluña y la administración central debe hacer frente al pago de un mayor volumen de subsidios de paro. Evidentemente, tampoco ello tiene relación alguna con el modelo de financiación; Y así podríamos continuar ofreciendo ejemplos que ponen de manifiesto que el déficit fiscal de Cataluña, viene explicado por otros muchos factores, que nada tienen que ver con el hecho de disponer o no de un buen modelo de financiación para la Generalitat. Podríamos concluir que una mejora del modelo de financiación de la Generalitat de Cataluña, deberá verse reflejada en una mejora de la balanza fiscal; sin embargo, una mejora de la balanza fiscal no tiene por qué estar relacionada con una mejora del modelo de financiación de la Generalitat. Las balanzas fiscales son muy útiles en la medida que reflejan el resultado, a nivel territorial, de la política redistributiva de la administración central y ésta, se produce a través de varios canales, el de la financiación autonómica es uno de ellos. Pero nada más. 

--¿Se puede decir ahora que la Generalitat tiene una mala financiación? 

--La no revisión del modelo cuando estaba previsto, ha provocado, por un lado, una ruptura del equilibro pactado en el año base, de manera que, tal como he indicado anteriormente, la cuantía de recursos que actualmente aporta el modelo a la Generalitat (20.976 millones de euros en 2017) es claramente insuficiente. Por otro lado, si bien el acuerdo del 2009 supuso un cambio muy importante, es aún muy mejorable si nos atenemos al propio texto estatutario. El acuerdo del 2009 no era un punto y final. Establecía la arquitectura de un sistema que, tal y como pasa, en todos los modelos de descentralización fiscal, incluso los que mejor funcionan, requieren ser revisados y actualizados para que, en primer lugar, continúen funcionando adecuadamente y, en segundo lugar, para que se vayan adaptando a las nuevas realidades y aspiraciones de la población. Se podría decir que lo previsto en el Estatut aún no está del todo desarrollado. Por ejemplo: el Estatut prevé que la Generalitat debe tener capacidad para tomar decisiones sobre todos los tributos que integran su cesta tributaria. Ello aún no se cumple. Si bien tiene cedida cierta capacidad normativa sobre la tributación directa (sobre el 50% del IRPF, sobre el impuesto de sucesiones y donaciones, sobre el impuesto de patrimonio, etc..), no tiene ninguna sobre los impuestos indirectos como el IVA o los impuestos especiales (tabaco, alcohol, hidrocarburos, electricidad, etc.). También existe un margen importante de mejora en la administración y gestión de los tributos: el Estatut (artículo 204), prevé la existencia de un Consocio formado por la Agència Tributària de Catalunya y la Agencia Estatal Tributaria que debería actuar de ventanilla única para la administración y gestión de todos los impuestos que pagan los ciudadanos catalanes. Ello tampoco está desarrollado. Las variables utilizadas como indicadores  de las necesidades de gasto de la Generalitat en la actual fórmula de cálculo del Fondo de Garantía son también mejorables.

--¿Por ejemplo?

--Por ejemplo, se debería incluir, tal como prevé el Estatut, una variable que captara los costes diferenciales en la prestación de los servicios. Actualmente la cesta tributaria aporta a la Generalitat de Cataluña unos ingresos tributarios potenciales de 124 (índice por habitante ajustado) y la sitúan en tercer lugar después de Madrid y Baleares. Una vez ha participado en el mecanismo de nivelación, el Fondo, sus ingresos por habitante (ajustado) se reducen a 105, y una vez han actuado los demás fondos del modelo se reducen a 100. De este modo, pasa de ocupar el tercer lugar a ocupar el noveno. Se ha modificado el orden. Ello debería también ser corregido; y también existen aspectos del funcionamiento del modelo, de su día a día, que requieren ser repensados, por ejemplo, el sistema de “pagos a cuenta”. En relación a su pregunta cabría no olvidar otra cuestión no menos relevante. Las mejoras que acabo de señalar son las que podrían darse dentro del marco de lo previsto en el título VI del Estatut, sin embargo, es preciso mencionar que, en julio del 2012, el Parlament de Cataluña aprobó, con una amplísima mayoría de votos, un documento que debía servir de base para la negociación de un nuevo modelo de financiación, claramente inspirado en el modelo foral. Nunca hasta entonces Cataluña había reclamado el mismo modelo (o similar) del de las comunidades forales. Se daba pues por amortizado lo acordado en el 2009. Si este fuera pues el referente a considerar, entonces la situación actual estaría muy alejada del mismo, puesto que, si la Generalitat dispusiera de un modelo parecido al foral, tendría una amplísima autonomía financiera, no participaría en mecanismo alguno de solidaridad y gozaría de unos recursos mucho más elevados de los que el actual modelo le proporciona.

--A veces se confunde la financiación de la Generalitat con la financiación de Cataluña. ¿Pero qué pasa con los ayuntamientos y las diputaciones? ¿Reciben lo que necesitan? 

--Sí, ello ocurre precisamente cuando se vincula, incorrectamente, la financiación de la Generalitat con las balanzas fiscales, como decíamos antes. Está claro que este país necesita repensar el papel y el peso que queremos que tengan los gobiernos locales dentro del conjunto del sector público. Se requiere una reforma de la organización territorial que deje muy claro tanto el papel de los municipios (la mayoría de ellos muy pequeños), como el de los entes supramunicipales. Es preciso delimitar un marco de competencias propias de los gobiernos locales. Y cuando ello esté clarificado se debería proceder a una reforma de su modelo de financiación. Un modelo que se diseñó a partir de una ley del 1988 (hace más de 30 años!) solo reformada en parte en el 2002. También el modelo de financiación local debería hacer compatible la autonomía financiera con la equidad.

--¿Qué análisis se puede establecer sobre los propios académicos que hablaron por primera vez de las balanzas fiscales? ¿Se puede realizar cierta autocrítica porque esos argumentos los han utilizado luego los políticos independentistas?

--El cálculo de una balanza fiscal es, en realidad, un ejercicio muy académico. Se requieren conocimientos de incidencia impositiva e incidencia del gasto para abordarlo. No existe una sola manera de hacerlo, la literatura económica proporciona distintos métodos y enfoques, todos ellos válidos, pero cada uno de ellos explica efectos económicos distintos. No hay un método bueno y otro malo, no son sustitutivos, son complementarios, si bien uno implica una mayor complejidad metodológica que otro. La utilización de uno u otro depende de la aproximación del análisis que se pretenda llevar a cabo. Lo que sí es cierto es que las diferencias entre las cifras que se obtienen, utilizando una u otra aproximación, son significativas. Lo que ha ocurrido en nuestro país es que, para unos, aquellos que quieren demostrar que Cataluña sufre un déficit fiscal muy elevado, solo es buena una de las aproximaciones y, en cambio, para los que consideran que no hay para tanto, solo es buena la otra aproximación. Los datos no solo han sido utilizados por los independentistas, tal como usted sugiere en su pregunta, sino también por los que no lo son. Podríamos decir que hay el bando de los del “flujo monetario neutralizado” (independentistas) y los del bando del “flujo del beneficio no neutralizado” (no independentistas). Unos y otros han destacado solo aquellos resultados que más les convenían. Y de este modo, hemos asistido a una triste y absurda guerra de cifras puesto que, utilizando los parámetros comparativos más habituales, se comprueba que las cifras, aunque distintas, muestran un déficit fiscal elevado en todos los casos.

--¿Y eso que implica?

--Según mi modesta opinión, todo ello no ha hecho más que sacar, gratuitamente, rigor académico al debate y legitimidad política a la hora de utilizar los datos. El papel de la academia debería ser, a mi modo de entender, ofrecer conocimiento con la máxima honestidad posible. Explicando de forma transparente cómo se obtienen los datos, qué hipótesis se están utilizando y por qué. Es bueno que discutamos a nivel académico cómo abordar los temas, que sepamos defender científicamente las hipótesis que utilizamos y los resultados que obtenemos, que intercambiemos bibliografía y que aprendamos los unos de los otros de nuestras respectivas experiencias. Que dudemos de lo aprendido y volvamos a plantearnos las mismas preguntas incorporando nuevos enfoques. Creo que esto es lo que espera la sociedad de nosotros. Solo de este modo podemos contribuir a enriquecer el debate, no a empobrecerlo. Y a partir de aquí es inevitable que los datos sean utilizados políticamente. Pasa en este y en muchos otros temas. Deberían ser los ciudadanos, debidamente informados, los que debería saber “separar el gra de la palla”. Pero ello solo puede ocurrir con una ciudadanía suficientemente formada y con unos académicos que nos jugáramos realmente nuestro prestigio con lo que escribimos y lo que defendemos, no ante los medios de comunicación, sino solo y exclusivamente ante la academia.

Maite Vilalta, vicerrectora de la UB, experta en financiación autonómica, en la entrevista con 'Crónica Global'
Maite Vilalta, vicerrectora de la UB, experta en financiación autonómica, en la entrevista con 'Crónica Global'

--Al margen del conflicto político, ¿se han roto los puentes en el ámbito académico entre los que se han dedicado al estudio de la financiación autonómica?

--Tal como he señalado anteriormente, en el ámbito de la política catalana el modelo de financiación ha dejado de formar parte de la agenda de aquellos partidos políticos que, en estos momentos, representan a una amplia mayoría de catalanes. Pues bien, podríamos decir que en el ámbito académico este tema también ha dejado de ser, para algunos, su principal objeto de estudio. La academia ha jugado, sin duda, ya desde los años 80, un papel importante en la construcción y el diseño del actual modelo de financiación. Sin embargo, en el momento en que en Cataluña el secesionismo se entrevé como una alternativa posible en el imaginario colectivo, es lógico que la academia se interese por conocer y explorar nuevos temas y por construir nuevos cuerpos teóricos (como el de la economía de la secesión). En algunos casos, ello ha supuesto abandonar puentes y construir nuevos. Pero en todo caso, no hemos dejado nunca de debatir académicamente entre nosotros, ni de participar en sesiones y jornadas de trabajo en las que hemos podido contrastar distintas maneras de analizar una misma realidad. Ello lejos de ser un problema debería ser visto como un valor.

--¿Se puede decir que, respecto a la financiación, España se parece mucho a un país federal como Alemania?

--Se podría afirmar que el modelo de financiación autonómica que se ha ido construyendo es de inspiración federal y quizás, más concretamente, de inspiración alemana. Ello es así por qué se optó por un modelo de participaciones territorializadas en los principales impuestos del sistema fiscal (imposición sobre la renta personal e IVA), y por el deseo de instrumentar un mecanismo nivelador de los recursos de las comunidades autónomas que se aproximara al que han tenido los Länder hasta ahora (este año ha entrado en vigor una importante reforma del mismo). Si bien ello es cierto, las diferencias son significativas, en España estamos aún muy lejos del modelo federal alemán.

--¿Por qué?

--Por ejemplo: las comunidades autónomas no disponen de ninguna participación en el impuesto de sociedades, cosa que los Länder sí. La gestión y administración de todos los impuestos que pagan los alemanes es llevada a cabo por los Länder, al revés de lo que ocurre en el Estado español, dónde la gestión de los principales impuestos (IRPF, IVA y especiales) la realiza la Agencia Tributaria del Estado a nivel centralizado. Los Länder no tienen capacidad normativa sobre los tributos participados, pero el Senado alemán (el Bundesrat) es una verdadera Cámara territorial en la que se discute y se vota cualquier medida, entre ellas las de carácter tributario, propuesta por el gobierno Federal y que afecte a los intereses de los Länder. Existen límites en la nivelación para evitar que se inviertan las posiciones iniciales (principio de ordinalidad). Nuestro modelo, a pesar de ser muy descentralizado, continúa siendo, básicamente, un modelo de inspiración unitaria. La diferencia básica entre una concepción unitaria y una concepción federal, es que, en la primera, la igualdad prevalece claramente sobre la autonomía. En un Estado unitario, los ciudadanos tienen una relación tributaria, casi exclusivamente, con el gobierno central. Es decir, pagan sus impuestos al gobierno central, que es quién tienen la capacidad normativa sobre ellos y quien los gestiona y administra, tal como sigue ocurriendo, mayoritariamente, en España. Y después, destina una parte de estos impuestos a los gobiernos subcentrales, de manera que las únicas cuestiones relevantes son: el volumen global a transferir y su reparto entre los distintos gobiernos (a partir de algún indicador de necesidades).  En cambio, en un modelo de concepción federal, se busca un equilibrio muy preciso y, sin duda siempre complicado, entre autonomía y equidad. Prevalece la idea de que lo que caracteriza a un gobierno es, precisamente, su capacidad de obtener recursos procedentes de los impuestos que le pagan directamente sus ciudadanos para, posteriormente, poder prestarles servicios. Y es después cuando se establecen mecanismos de nivelación para atenuar situaciones de desigualdad inaceptables. Son pues dos concepciones opuestas. El tipo de descentralización que se ha dado en el Estado español, aunque inspirado en el federalismo fiscal, está aún lejos de alcanzarlo. Aún prevalecen las características que definen un estado unitario. Descentralizado no es sinónimo de federal. 

--¿Qué le faltaría para ser un país netamente federal, en esa cuestión?

--En primer lugar, le faltaría cultura federal. La federación parte del reconocimiento de las partes, del convencimiento que la unión entre distintos vale la pena. Federarse con otros requiere saber compartir, ceder, negociar, pactar, cumplir el pacto, buscar el acomodo de las minorías… En un estado federal (estoy pensando en EEUU, Canadá, Alemania, Suiza, Australia…) se prima la autonomía de los gobiernos que lo integran y no se espera que al final todos hagan lo mismo y tengan lo mismo. Este no es el principio de igualdad que se defiende en un estado federal, tal como he señalado anteriormente. En segundo lugar, una vez adquirida esta cultura (o mientras tanto), se debería emprender una importante reforma de la Constitución que hiciera posible la implementación de las estructuras necesarias: un Senado que fuera una verdadera Cámara de representación territorial, una clara separación de los ámbitos competenciales correspondientes al gobierno federal y a los estados federados, un poder tributario compartido entre el gobierno federal y los gobiernos federados, un régimen local vinculado exclusivamente a los estados federados, un modelo de financiación de los estados federados que, si bien se basara en el principio de autonomía financiera, se hiciera compatible con algún principio de equidad, con unos mecanismos técnicos e institucionales que facilitaran y aseguran una adecuada coordinación entre los gobiernos, etc.

--¿Habría que resolver la cuestión de las comunidades forales, o se trata de calcular mejor el cupo, con criterios específicamente técnicos?

--La coexistencia de modelos distintos, el foral y el de régimen común, no debería suponer una diferencia tan grande en los resultados que ambos proporcionan: el País Vasco dispone de más de un 70% de recursos por habitante que la media de las comunidades de régimen común. Existen propuestas académicas que indican como lograrlo. La diferencia entre los resultados de uno y otro sistema se explican por varios factores claramente identificados. Técnicamente sería posible encontrar la manera de recortar las distancias, pero se trata de una cuestión, al igual que todas las señaladas en las repuestas anteriores, que solo puede ser resuelta en el terreno de la política.