María Ahijado: “Denegar la elección de médico puede provocar una reclamación patrimonial”

María Ahijado es abogada sénior especialista en Derecho Sanitario. Ha pasado por las firmas Asjusa y DAC Beachcroft hasta convertirse en responsable de la oficina de Madrid del Despacho de Abogados Ienelaw. También es doctorando por la Universidad Carlos III de la capital. Ha publicado uno de los pocos papers universitarios sobre la libre elección de médico en España, una aportación a la literatura especializada en la materia que relaciona este derecho con “la calidad en la prestación sanitaria”.

Atiende a Crónica Global en pleno debate sobre el derecho a elegir médico en nuestro país, toda vez que en muchas autonomías no se ha desplegado esta posibilidad, como ha denunciado el Instituto Coordenadas.

 -Pregunta. Cuál es el marco general de la libre elección de médico en España?

 -Respuesta. La Libre elección de facultativo es un derecho con gran tradición en nuestro ordenamiento jurídico, a pesar de lo cual no se había contemplado como una garantía del acceso a las prestaciones sanitarias hasta la Ley de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud (SNS) que nace en el año 2003, con la vocación de hacer mas efectivo e igualitario el derecho a la salud protegido por la Constitución.

La Ley General de Sanidad ya reconoce la facultad de elegir médico y demás titulados sanitarios de acuerdo con las condiciones establecidas en la propia ley y en las disposiciones que se dicten para su desarrollo.

 -Esa regulación general, ¿tuvo continuidad?

 -Sí. El el artículo 10.13 reconoce el derecho a elegir médico y demás profesionales sanitarios “de acuerdo con las condiciones señaladas en esta Ley, en las disposiciones que se dicten para su desarrollo y en las que regulen el trabajo sanitario en los centros de salud”. A su vez el artículo 14 de la misma dispone que “los poderes públicos procederán, mediante el correspondiente desarrollo normativo, a la aplicación de la facultad de elección...”

La libre elección de facultativo se recoge, igualmente, en el artículo 13 de la Ley reguladora de la autonomía del paciente. En ella se define, de forma genérica, la facultad del paciente o usuario de optar, libre y voluntariamente, entre dos o más alternativas asistenciales, entre varios facultativos o entre centros asistenciales, en los términos y condiciones que establezcan los servicios de salud, en cada caso.

 -¿Existe más legislación que despliegue estos principios?

-Efectivamente. La garantía se concreta y se materializa en el artículo 28 de la Ley de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud que indica que “las comunidades autónomas garantizarán la calidad de las prestaciones” y que “las instituciones asistenciales velarán por la adecuación de su organización para facilitar la libre elección de facultativo y una segunda opinión” 

-Pero por lo que se entiende, no es de aplicación en las comunidades autónomas.

-Solo es aplicable en caso de que la comunidad autónoma correspondiente no tenga regulación al respecto, ya que en virtud del artículo 149 de la Constitución, al tratarse de una competencia transferida a las mismas, la regulación de éstas prima sobre la estatal. Así, el derecho se concreta y se materializa en el artículo 28 de la Ley de cohesión y calidad del SNS que indica que “las comunidades autónomas garantizarán la calidad de las prestaciones” y que “las instituciones asistenciales velarán por la adecuación de su organización para facilitar la libre elección de facultativo y una segunda opinión”. 

Sin embargo, como comentas, dicha regulación sólo es aplicable en caso de que la comunidad autónoma correspondiente no tenga regulación al respecto ya que en virtud del artículo 149 de la Constitución, al tratarse de una competencia transferida a las mismas, la regulación de éstas prima sobre la estatal.

-El resultado es un despliegue muy irregular del derecho a elegir médico en España.

-A día de hoy todas las comunidades autónomas han desarrollado esta garantía a través de sus propias normas con mayor o menor concreción. Sin embargo no en todas ellas, dicha regulación se puede ejercer de forma efectiva, así es.

-En los últimos años, ha habido cambios en la normativa sobre libre elección en España?

-Desde la perspectiva del derecho, las últimas comunidades autónomas que se han sumado a desarrollar el derecho a la libre designación de médico son Galicia, Comunidad Valenciana, La Rioja y Asturias. En la primera, se regula con un decreto de 2015 que, que recuerda que "la solicitud" podrá ser denegada” según marca la norma por cierre de cupo u otro motivo.

-Este derecho se ha desplegado en diversas comunidades autónomas en los últimos años. Hay más recorrido o el nivel es satisfactorio?

-Según el Instituto Coordenadas, en España sólo seis comunidades disfrutan de libre elección sanitaria real tanto de médico en la atención primaria, como de especialistas y centros hospitalarios. Dichas Comunidades Autónomas son Madrid, País Vasco, La Rioja, Andalucía, Aragón y Castilla la Mancha.

-¿Y en el resto?

-Poco a poco se va implementando la libre elección en atención primaria, no ocurre así como la asistencia de especialista. Galicia y la Comunidad Valenciana gozan de la libre elección de especialistas y centro hospitalario, pero según denuncia el mencionado Instituto, en la práctica esto es muy limitado. Por su parte Castilla León, Asturias, Cataluña, Murcia, Navarra, Baleares, Cantabria, Extremadura, Ceuta y Melilla, que suponen casi el 40 % de la población española, no tienen la libre elección de médico especialista aprobada.

Por tanto, aún queda mucho recorrido para conseguir que el derecho de elección de médico sea efectivo en todo el territorio español, no sólo a nivel de desarrollo legislativo sino, también, a efectos prácticos puesto que incluso en las comunidades autónomas donde existe su reconocimiento, limitaciones técnicas o de recursos impiden su ejercicio a muchos ciudadanos. 

-Podría reclamar un paciente si le niegan el derecho a elegir a su profesional? Por qué vía?

- Como se ha indicado anteriormente, nos encontramos ante un derecho que exige desarrollo legislativo para su cumplimiento. Por tanto habrá que atender a la regulación de cada comunidad autónoma.

En el caso de que la región reconozca la libre elección de médico, tanto en el caso de atención primaria como de facultativo especialista, y dicho derecho sea denegado de forma individual se podrá presentar una queja en el centro. Para ello se deberá rellenar una hoja de reclamaciones en el centro de salud, que se trasladará a la gerencia de atención primaria; si no es atendida, se podrá reclamar ante los servicios de atención al paciente de la comunidad en cuestión.

Asimismo también se podrá presentar un reclamación de responsabilidad patrimonial ante la comunidad autónoma correspondiente, aunque esta vía exige que se haya producido un daño efectivo susceptible de indemnización.

- Cuál es el marco normativo en los países del entorno? Es similar al español?

- El reconocimiento del derecho a la libre elección de médico se ha generalizado en los países de la Unión Europea (UE), aunque, al igual que ocurre en España su desarrollo se encuentra a medio camino. Con respecto a la atención primaria, este derecho se ofrece en todos los países de la UE, salvo en los que el sistema de salud no contempla al médico de primaria como primer escalón antes de acudir al especialista y estos se dedican a funciones muy concretas en oficinas individuales (como Austria, Alemania, Bélgica y Republica Checa).

Con respecto a los especialistas, existen diferencias significativas en los diferentes países. La mayoría de los estados permiten la libre elección de los hospitales. Algunos, como Dinamarca, Países Bajos o la propia Alemania ofrecen ciertas ventajas si se eligen centros determinados. Sin embargo, al igual que ocurre en España, la libre elección de médicos especialistas es también una asignatura pendiente en gran parte de los países comunitarios. En Italia esto no se produce habitualmente, al igual que ocurre en Irlanda o Finlandia. Los ciudadanos de Grecia solo tienen esta posibilidad dentro de la sanidad privada.

Son muy pocos los países en los que sus ciudadanos tienen siempre la posibilidad de elegir al especialista. Según el Ministerio de Sanidad, esto únicamente está disponible sin ninguna condición en Bélgica, Estonia, Luxemburgo, Países Bajos y Reino Unido.

- En general, desde el derecho se ve de forma positiva para el sistema sanitario el derecho a la libre elección?

- En el ámbito sanitario, el derecho de libre elección de facultativo y centro, se considera una garantía para el paciente debido al carácter personal y de especial confianza de la relación médico-paciente, y a la sensibilidad que caracteriza el entorno de las decisiones médicas.

Los expertos han señalado que en el marco de la medicina liberal, la relación médico-paciente se funda en la confianza que surge de la libre elección de aquél por éste, por lo que la libre designación de médico se ha convertido en unos de los factores primordiales por el que los paciente valoran un servicio de salud.

-Sin embargo, algunas administraciones alegan razones operativas para negarlo.

-Como sucede con el resto de los derechos, el derecho a la libre elección de médico cuenta con ciertas limitaciones; pues si bien es posible ejercerlo por parte del paciente, ello ha de ser necesariamente compatible con la organización de los servicios médicos y, en consecuencia, con los recursos existentes.

En consecuencia de esta limitación de recursos, la administración sanitaria puede denegar la asignación del médico o centro elegido por distintas razones. Por ejemplo en el caso un médico de atención primaria que no corresponda a tu zona, la administración puede denegar la petición por la distancia ya que la atención primaria garantiza tanto atención en el centro de salud como a domicilio.

 -¿Y los cupos?

-Es otra posibilidad de que no puedas elegir el médico de cabecera que deseas: su cupo está cerrado y ya no admite más pacientes, por lo que la única opción que se le da a los pacientes es entrar en un lista de espera. Por dicha razón hay varias comunidades autónomas en las que los sindicatos de los profesionales sanitarios indican que los cambios de profesional y centro se conceden en pocas ocasiones.

-Qué campo de mejora tiene este derecho en Cataluña?

- En el caso concreto de Cataluña, se puede escoger el centro de atención primaria (CAP) y el médico de cabecera o pediatra del equipo de atención primaria que trabaje en el Centro designado y que esté disponible, como se explica la Consejería. Por lo que dependiendo del cupo de cada médico puede ser denegada la petición.

Esto implica que no se puede elegir CAP, tan sólo médico, y que dicho derecho está limitado a la disponibilidad dentro del cupo de cada uno de los facultativos.