Financiación autonómica: ¿por qué España no es ningún fracaso?

Sin miramientos. De cara, con la petición de ajustes en la arquitectura institucional, pero sin culpabilizarse en exceso: “La descentralización en España ha sido intensa y rápida, sin par en los países de nuestro entorno, y ha corrido en paralelo a dos procesos transformadores de sus estructuras políticas y de bienestar. La composición de los tres vectores, democratización, consolidación del Estado de bienestar y descentralización, ha sido exitosa y en buena media un modelo en el que inspirarse”. Lo señala el economista Santiago Lago-Peñas en el informe de Funcas 40 años de descentralización en España, balance y perspectivas.

La gran cuestión que se debería resolver, a la luz del estudio de Funcas, y con las reflexiones de Santiago Lago, catedrático de Economía Aplicada en la Universidad de Vigo, y que formó parte de la comisión de expertos que impulsó el Gobierno en 2017 para reformar el modelo de financiación, es la falta de “organismos técnicos independientes”, y de instituciones donde se pudiera discutir con “racionalidad”. Santiago Lago señala a Crónica Global que se debe abandonar la idea del fracaso.

Entre los cinco primeros países

La pandemia ha llevado “al límite” la relación entre el Gobierno central y las comunidades autónomas, con una disparidad de criterios sobre las competencias asumidas y los recursos disponibles. Lago-Peñas lo asume, pero reclama altura de miras: “Es verdad que la pandemia nos está llevando al límite en muchos casos, pero no somos unos inútiles, ni España es un fracaso, ni necesitamos una revolución, ni renegar del ‘régimen del 78’. Todo lo contrario. Sólo desde esta autoevaluación positiva tendremos la autoestima necesaria para afrontar los retos, y sólo desde ella seremos capaces de fijar, desde la razón y el conocimiento, las reformas pendientes”.

Santiago Lago Peñas, catedrático de Economía Aplicada en la Universidad de Vigo.

Los datos corroboran lo que apunta Lago-Peñas, a pesar de las disfunciones del sistema. España figura entre las 22 democracias plenas, según el estudio del semanario The Economist. Es el décimo Estado en el ranking de países con un mayor gasto social en porcentaje del PIB. Alcanza el 86% del PIB per cápita medio de la zona euro y el 90% del promedio de la OCDE, y figura “en el top 5 mundial de descentralización junto a Canadá, Estados Unidos, Suiza y Australia”. Según Santiago Lago, “pocos lo han hecho tan bien en el mismo período”.

Mejor autogobierno y más coordinación

¿Hay problemas y motivos para la queja? Los hay, pero no se debe olvidar la situación de la que se partía y el momento actual, según el informe de Funcas, que recoge uno de los reproches del nacionalismo catalán, según el cual la mayor descentralización no implica un mejor autogobierno. Eso es algo que se debería superar con la reforma del modelo de financiación autonómica que el Gobierno de Pedro Sánchez se comprometió a realizar en esta legislatura, marcada ya, de forma inexorable, por la pandemia del Covid. “Es verdad que gestionar muchos recursos no implica disfrutar de una gran autonomía si la legislación estatal es muy restrictiva en el uso que se les da; y más aún si la jurisprudencia que la interpreta opta por seguir criterios estrechos. Existe margen para constreñir legislación básica del Estado, sin que ello menoscabe las ventajas de la unidad”. Pero, a cambio, o para mejorar el sistema, “la racionalidad y la eficiencia en la gestión y control de determinadas competencias recomendaría no traspasarlas a las comunidades autónomas”.

Lo que se pretende, para mejorar el modelo, es una combinación complicada entre ese mayor autogobierno real, y la coordinación por parte del Gobierno central, algo que tiene claras connotaciones federales. Santiago Lago se sitúa en ese camino, con una apuesta sin fisuras por completar el Estado autonómico en un Estado federal. “En definitiva, para la consolidación de una estructura federal que proporcione más autonomía sin dejar de ser razonable y eficiente sería probablemente más importante reflexionar sobre el alcance de la legislación básica que proseguir en el proceso de descentralización competencial con carácter general”. Es decir, no dar más competencias, sino gestionar mejor y afinar todos los mecanismos institucionales.

Cinco grandes retos

Esa coordinación, a través de un Senado que de verdad sirviera para organizar los intereses de las comunidades autónomas --nada de lo que se ha hecho hasta ahora ha servido, ni las conferencias de presidentes o el Consejo de Política Fiscal y Financiera-- podría superar muchos de los errores cometidos. El informe de Funcas es diáfano cuando se refiere al Impuesto de Sucesiones: “Cuando cedemos impuestos, por ejemplo, debemos evitar optar por fórmulas que impulsen externalidades negativas como la competencia fiscal nociva. Haber descentralizado la tributación sobre patrimonio y sucesiones y donaciones sin un suelo de tributación es un ejemplo de lo que no debemos hacer. La literatura clásica sobre el federalismo fiscal y las experiencias de hace décadas en Canadá y Australia deberían habernos prevenido al respecto”.

El presidente del País Vasco, Íñigo Urkullu, y el del Gobierno, Pedro Sánchez / EFE

¿Pero qué falta? Lo más importante, y lo que escasea, es la voluntad política. Se conocen los errores y las disfunciones, aunque también hay interpretaciones distintas, y proyectos políticos rupturistas, como el independentismo catalán o el foralismo vasco y navarro, propio de un Estado “confederal”, pero lejos de un Estado autonómico o federal. Santiago Lago responde a Crónica Global: “Quizá lo que nos falte sean agentes socioeconómicos y políticos con visión de Estado, que contemplen el conjunto a la hora de juzgar la bondad de un reparto o una decisión. Un Estado federal exige ciudadanos y organizaciones que se identifiquen tanto con su comunidad autónoma como con España, que se sientan españoles. A veces da la sensación de que sentirse español o hablar desde una óptica general es algo propio y está reservado a quienes tienen una visión centralista y, por tanto, son críticos con la descentralización. Yo niego la mayor, son los confederalistas los que sólo piensan desde la perspectiva de la comunidad política subcentral. Los federalistas tienen una identidad dual y conviven sin problemas con ello. Y personalmente creo que es lo más inteligente: disfrutar de las ventajas de la unión, pero también de las que ofrece la diversidad reconocida.

Los retos del modelo están ahí, y se pueden abordar desde el enfoque técnico, pero siempre que haya una voluntad política, un consenso sobre lo que de verdad se considera que está en juego. El informe de Funcas lo analiza. Y señala cinco grandes retos: la insuficiencia global de recursos en manos de las comunidades autónomas; la insuficiente autonomía tributaria y los escasos incentivos para usarla al alza; la dificultad para los ciudadanos a la hora de entender el sistema y, por tanto, asignar correctamente las responsabilidades políticas; y los problemas de estabilidad fiscal en el escalón autonómico.