Juan Antonio Gallo y dinero en metálico
El teatro de las subvenciones
"Segunda función: cómo se roba dinero público con la cuenta justificativa en regla"
Hace unos días escribí que los controles de la contratación pública son, demasiadas veces, un decorado. Varias personas me preguntaron entonces por el otro gran canal del dinero público: las subvenciones. La pregunta es pertinente, porque si la contratación es el teatro de los controles, la subvención es su segunda función, con menos público en la sala y todavía menos acomodadores. Y lo digo, de nuevo, desde dentro, llevo 26 años fiscalizando expedientes, y los de subvenciones son los que menos resistencia ofrecen a quien quiere defraudar.
Para entender por qué, hay que entender primero cómo funciona el invento. Hay métodos un poco más sofisticados o una variación de estos e incluso que se adaptan a otros métodos de justificación, como al sistema “lup sum” de la Unión Europea —que tiene sus muchas ventajas, pero también sus inconvenientes—.
Pero veamos en general. Una subvención es dinero que la Administración entrega sin contraprestación directa. Tú haces una actividad de interés público —un curso, un festival, un proyecto social— y yo te financio parte o todo. A cambio, no me debes un servicio; me debes una justificación. Es decir, papeles. Facturas, nóminas, memorias. Y ahí está la clave de todo, ya que el control de una subvención no verifica que la actividad se hizo bien, ni siquiera que se hizo; verifica que los papeles que dicen que se hizo están completos. El día que se entiende esa diferencia, se entiende el resto.
Las técnicas son pocas, como hemos dicho, y viejas, lo cual tiene su mérito ya que funcionan desde hace décadas sin necesidad de innovar. La primera es la justificación inflada. La actividad existe, pero cuesta la mitad de lo que se declara. Las facturas las emiten proveedores amigos, o empresas vinculadas al propio beneficiario, que cobran de más y devuelven la diferencia por canales menos documentados. El interventor recibe una factura formalmente impecable —con su IVA, su concepto, su sello o electrónica ahora— y no tiene manera material de saber que el curso de formación que costó 30.000 euros se impartió en una sala prestada con un ponente que cobró 600.
La segunda es la actividad fantasma. Aquí ni siquiera hay curso. Hay listados de alumnos con firmas, partes de asistencia, fotografías de un aula con gente, memorias finales redactadas con entusiasmo. Todo falso o reciclado de otra actividad. España conoce bien esta técnica ya que los grandes escándalos de los cursos de formación fueron exactamente esto, repetido a escala industrial durante años, con justificaciones aprobadas una tras otra. Nadie llamó a los alumnos. Nadie pisó las aulas. El papel decía que sí, y el papel mandaba. Yo he llamado particularmente a alumnos para comprobar que hayan hecho el curso. Spoiler, no lo habían hecho.
La tercera es la doble imputación. Consiste en que el mismo gasto se justifica ante dos o tres financiadores distintos. La misma nómina sirve para la subvención autonómica, la estatal y la europea, porque los tres controladores miran su expediente y ninguno mira el de los otros. Es la técnica más elegante, porque no requiere falsificar nada ya que todos los documentos son auténticos. Solo están repetidos.
La cuarta opera antes de que el dinero salga. Es la convocatoria a medida. Las bases se redactan con requisitos tan precisos —tantos años de experiencia en tal cosa, implantación en tal territorio, tal forma jurídica— que solo una entidad del mundo puede cumplirlos, casualmente la que ya estaba decidida de antemano. La concurrencia competitiva existe sobre el papel; en la realidad es una carrera con un solo corredor. Y cuando ni eso es necesario, queda la subvención directa por razones de interés público, una excepción legal pensada para emergencias que en algunos ámbitos se ha convertido en el procedimiento ordinario.
¿Y el control? El control existe, faltaría más. La Ley General de Subvenciones es un texto razonable, hay fiscalización previa, hay control financiero posterior, hay obligación de reintegro. Pero el sistema entero descansa sobre la cuenta justificativa, que es un ejercicio de contraste entre papeles: la factura contra el justificante de pago, la nómina contra el TC2, la memoria contra el proyecto. Papel contra papel. Si los papeles son coherentes entre sí, el expediente está bien, aunque toda la operación que describen sea inventada. El control financiero posterior, que sí podría ir más allá, alcanza una muestra mínima de expedientes, años después, con medios escasos. El defraudador no necesita engañar al sistema; le basta con respetar su formato.
Hay una asimetría final que conviene contar, porque es la más injusta de todas. El sistema, incapaz de detectar el fraude organizado, descarga su severidad sobre quien no defrauda: la pequeña asociación de barrio que presentó la factura fuera de plazo, el club deportivo que imputó un gasto tres días antes del periodo elegible, la entidad que se equivocó de epígrafe. A esos se les exige el reintegro con intereses, con todo el peso de la norma, porque su error es visible en el papel. El que montó la trama con facturas cruzadas y empresas pantalla pasa la justificación sin un reparo, porque su fraude es invisible en el papel. Castigamos la torpeza formal y absolvemos la ingeniería.
La solución no es más papel, que es lo que cada reforma añade. Pasa por cruzar bases de datos entre financiadores para matar la doble imputación, por verificar in situ una parte significativa de las actividades mientras ocurren y no años después, y por mirar quién está detrás de los proveedores que facturan al beneficiario, que es donde vive el fraude de verdad. Nada de eso es técnicamente difícil. Y menos ahora con la IA que procesa grandes datos muy rápido. Tampoco se está haciendo, aunque yo he presentado un informe a las altas instancias sobre el uso de la IA en el control financiero.
Esta es mi opinión personal. Y la segunda función, como la primera, sigue en cartel.
