13. Votar, votar y votar

El Tribunal Constitucional español ha dejado una cosa clara después de ser requerida su doctrina en múltiples ocasiones: el atajo constitucional no existe. Los artículos 1 y 2 de la actual Carta Magna no toleran ningún referéndum de independencia de ninguno de sus territorios, aunque el Gobierno central accediese a ello; extremo altamente improbable, de todas maneras. No hay que ser un constitucionalista para captar el mensaje del tribunal, repetido una vez más en la sentencia contra la Declaració de soberanía i del Dret a Decidir del poble de Catalunya del Parlament, de enero de 2013: “Si en el actual ordenamiento constitucional solo el pueblo español es soberano, y lo es de manera exclusiva e indivisible, a ningún otro sujeto u órgano del Estado o a ninguna fracción de ese pueblo puede un poder público atribuirle la cualidad de soberano”. Blanco y en botella: leche. 

No hay soberanía reconocida donde sustentar un referéndum de estas características. Una convocatoria pactada o tolerada para los catalanes o para los vascos si fuera el caso, no es viable a la luz de la doctrina imperante, sin antes modificar el artículo que lo impide. Tampoco habría margen de maniobra para plantearse un referéndum con la participación de todos los españoles sobre la independencia de alguno de los territorios nacionales, si es que algún día el gobierno intentara poner en práctica el mantra preferido del Partido Popular: lo que afecta a todos los españoles sólo puede ser decidido por todos los españoles. Este proyecto imaginario no sería posible sin antes cambiar la Constitución, específicamente el precepto más citado por el TC en sus sentencias sobre el tema: la indisoluble unidad de la Nación española.

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El impedimento, en última instancia, no está en la celebración de un referéndum o en la consulta, sino en la pregunta. El TC tiene dicho y redicho que no se puede preguntar por nada que contradiga la Constitución, sin antes cambiar los artículos afectados. El recorrido señalado por los constitucionalistas contradice a la lógica política; ésta nos aconsejaría preguntar a los ciudadanos su parecer, por ejemplo, sobre el Estado federal o sobre el derecho a decidir de quienes se creen en el derecho de ejercerlo, antes de emprender la reforma de la Carta Magna para introducir estos conceptos de ser aprobados en la consulta; sin embargo, el tribunal ha impuesto el criterio de que la formulación de la pregunta no ha lugar en el ordenamiento jurídico español. Primero hay que abrir la ventana antes de poder preguntar si nos gusta más abierta o cerrada.

Así pues, estamos condenados a posponer hasta después de la materialización de la reforma constitucional incluso el proyecto de referéndum pactado, al que se sumarían muy probablemente de buen grado los independentistas, los nacionalistas vascos y Podemos con sus confluencias 

Así pues, estamos condenados a posponer hasta después de la materialización de la reforma constitucional incluso el proyecto de referéndum pactado, al que se sumarían muy probablemente de buen grado los independentistas, los nacionalistas vascos y Podemos con sus confluencias. Y la reforma de la Carta Magna es un horizonte realmente incierto; en ningún caso, sin embargo, descartable. El muro de granito constitucional levantado por el inmovilismo unitario, solo parece salvable de forma inmediata por la desobediencia unilateral, saltándose la ley. Para escalarlo con todas las seguridades jurídicas no parece haber otro remedio que la escalerilla de la política.

La escalada según los cánones de la formalidad previstos en la propia Constitución resultará una opción aburrida para los buscadores de gloria, partidarios de lo inevitable e inminente; mientras para los esencialistas de lo inmutable será una osadía innecesaria, una irresponsabilidad. Hechas las salvedades de los extremos, quienes no quieren jugarse el futuro con un penalti, deberían valorar la paciencia como la virtud imprescindible para transitar por la complejidad de la delicada circunstancia creada y la trascendencia de lo que está en juego.

El conflicto difícilmente podrá ser resuelto sin negociación, y negociar requiere un escenario de actores y propuestas aceptadas como legítimas y viables por todas las partes, con sus límites y unas perspectivas temporales razonables. Todo conjugado en plural, huyendo de la simplicidad de los planteamientos entendidos como eslóganes y de la limitación aportada por los portavoces del blanco o negro. Todos los protagonistas deben asumir antes de sentarse a la mesa los parámetros en los que van a moverse durante la negociación y los instrumentos políticos y constitucionales disponibles para aplicar los acuerdos. Abrir una negociación instalados en distintas órbitas lunares, hablando de cosas diferentes y tal vez también en lenguajes diferentes, supondría una apuesta segura por el fracaso del pacto y solamente serviría para profundizar en el abismo que se está abriendo bajo nuestros pies. 

La clave estaría, pues, en la expectativa de una incorporación del derecho a decidir en la nueva Carta Magna

Negociar suele ser sinónimo de ceder para ganar lo posible o para no perder lo esencial. Es un riesgo inevitable cuando hay dos voluntades democráticas tan sólidamente establecidas como las que respaldan las posiciones de unos y otros. En este panorama, la negociación debería respaldarse con el diseño de un ciclo de consultas para ofrecer a los ciudadanos el tiempo necesario para la reflexión sobre una decisión tan relevante y para dar oportunidad de hacer avanzar el proceso a golpe de votos. Indiscutiblemente hay quienes piensan y promueven, entre los independentistas catalanes, un esquema sin negociación y sin respeto a los condicionantes constitucionales existentes; una revuelta de sonrisas sin miedo y sin artículos molestos. Es otra secuencia.

El Tribunal Constitucional prohíbe el referéndum del 1-O

Tribunal Constitucional

La secuencia de la apelación reiterativa a la participación popular podría ser la siguiente: Una primera convocatoria específica para los catalanes para saber si apoyan o no la petición de reforma de la Constitución en el sentido de introducir un mecanismo de expresión de su voluntad (y del de todas las comunidades que lo reclamasen), el famoso derecho a decidir; una segunda y obligada para todos los españoles para aprobar la nueva Carta Magna resultante de la reforma y una hipotética tercera consulta para Catalunya, tanto para el supuesto de aceptarse el ejercicio del principio democrático de los territorios como en el caso de que el “no” al nuevo texto de la Carta Magna triunfara en el referéndum constitucional entre los catalanes, presuntamente por no haberse incluido aquel derecho. La discrepancia democrática con el conjunto de los españoles debería abrir la puerta, casi inevitablemente, al momento crucial de someter a consideración de los catalanes el sí o el no a la independencia, indiscutiblemente cargados de razón por la larga y transparente secuencia referendaria.

La clave estaría, pues, en la expectativa de una incorporación del derecho a decidir en la nueva Carta Magna. Sencillo no parece, imposible tampoco, más bien improbable si atendemos a los constitucionalistas y al propio Tribunal Constitucional. “Una Constitución no tiene límites jurídicos, en todo caso serán políticos”, advierte Xavier Arbós. Algo muy parecido vino a decir Juan José Solozábal en un artículo titulado Cuatro tesis sobre Cataluña: “No es cierto, de otra parte, hablando en términos jurídicos, que sea imposible lógicamente una reforma constitucional que contemple la posibilidad de la división de la soberanía o el fraccionamiento territorial del Estado. Se trata claramente de reformas inconvenientes, pero no imposibles, pues el nuevo Estado, aunque con un nuevo demos y otra posible demarcación, no perdería su condición democrática, desde nuestro punto de vista única exigencia insuperable a la reforma”.

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El propio Tribunal Constitucional sugirió, en su sentencia sobre la declaración de soberanía del Parlament, cómo afrontar la apertura del proceso, porque “el planteamiento de concepciones que pretendan modificar el fundamento mismo del orden constitucional tiene cabida en nuestro ordenamiento, siempre que no se prepare o defienda a través de una actividad que vulnere principios democráticos, los derechos fundamentales o el resto de los mandatos constitucionales, y el intento de su consecución efectiva se realice en el marco de los procedimientos de reforma de la Constitución, pues el respeto a esos procedimientos es, siempre y en todo caso, inexcusable”. 

A día de hoy, el derecho a decidir se puede reclamar, pero no se puede ejercer, ni tan solo presumir de tenerlo como consecuencia de unos derechos históricos

Los magistrados decían algo más en esta sentencia: “Si la Asamblea Legislativa de una Comunidad Autónoma, que tiene reconocida por la Constitución iniciativa de reforma constitucional (artículos 87.2 y 166) formulase una propuesta en tal sentido, el Parlamento español deberá entrar a considerarla”. Luego se referían al derecho a decidir para afirmar que el concepto expresa “una aspiración política susceptible de ser defendida en el marco de la Constitución”, sin avalar, de ninguna manera, tal derecho, como algunas voces interesadas pretendieron deducir de un redactado conciliador.

A día de hoy, el derecho a decidir se puede reclamar, pero no se puede ejercer, ni tan solo presumir de tenerlo como consecuencia de unos derechos históricos. La hipótesis de un pacto entre dos pueblos fundadores, como se discute en Canadá, fue eliminada en la Constitución del 78 y rematada mortalmente en la sentencia ya citada del Estatuto de la Comunidad Valenciana. Probablemente uno de los grandes errores de la Transición fue el no haberse decidido por hacer justicia a Isabel y Fernando, rechazando la herencia envenenada del absolutismo borbón.

El derecho a decidir es una aspiración legítima de futuro; pero no tiene presente. La correlación de fuerzas en el Congreso es un pésimo augurio para su reconocimiento, hay que ser realistas. Pero la interpretación del TC no debería ser desaprovechada; con todas las prevenciones que hacen al caso y concediéndole toda la relevancia que tendría inaugurar el procedimiento apuntado por el alto tribunal, aun sin asegurar el éxito del mismo.

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La redacción de la pregunta en la supuesta primera consulta, la convocada por la Generalitat de Catalunya para pedir al Parlament que inste a la reforma de la Constitución es clave para no enterrar la secuencia al primer envite. Sería esencial tener muy presente la experiencia fallida del plan Ibarretxe, allí está marcado en rojo el camino impracticable y subrayado el error de planteamiento de buscar un choque frontal con la letra y el espíritu de la Constitución vigente.

Carles Viver i Pi-Sunyer

Carles Viver i Pi-Sunyer

En el año 2008, el entonces lendakari propuso la convocatoria de una consulta popular con el objeto de pedir la opinión a los ciudadanos de la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre la apertura de un “proceso de negociación para alcanzar un acuerdo democrático sobre el ejercicio del derecho a decidir del Pueblo Vasco”. El referéndum debía celebrarse en 2010. El Tribunal Constitucional prohibió tal posibilidad por entender que la propuesta partía del hecho de reconocer el derecho a decidir del pueblo vasco, equiparándose al pueblo español y atribuyendo al pueblo vasco la capacidad de negociar una nueva relación con el Estado español. No se celebró nada, salvo el entierro político del lehendakari.

Carles Viver i Pi-Sunyer sacó la siguiente conclusión de aquella sentencia: “No se puede preguntar, por tanto, si se quiere iniciar un proceso de reforma constitucional en un determinado sentido. Esta pregunta ya supone, en sí misma, una reforma de hecho de la Constitución”. Aunque él y otros juristas discreparon de esta interpretación que considera la simple propuesta de una negociación o de una reforma en un sentido concreto como una reforma constitucional de hecho, quedó meridianamente claro que la fórmula Ibarretxe no debe repetirse de no buscarse precisamente el encontronazo.

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Las diversas tentativas registrados en Cataluña para la convocatoria de una consulta, posteriores a la experiencia fallida del País Vasco, han pecado del mismo error o de idéntica ingenuidad, o si se prefiere de la misma dignidad o de pareja voluntad de provocación. En el año 2010, la Coordinadora Nacional per a la Consulta sobre la Independència reunió las firmas exigidas para presentar una iniciativa popular solicitando al Parlament la celebración de un referéndum. Su petición se amparaba en un informe de Alfons López Tena, ex vocal del Consejo General del Poder Judicial, en el que se afirmaba que “Cataluña puede legalmente promover un referéndum por iniciativa popular sobre la independencia de Cataluña si se plantea como una reforma constitucional”. La propuesta de pregunta era la siguiente: “Està d’acord que la Nació Catalana esdevingui un Estat de dret, independent, democràtic i social integrat en la Unió Europea?”. No llegó ni tan siquiera al TC, porque la misma Mesa del Parlament rechazó la admisión a trámite, en base a un informe del Consell de Garanties Estatutàries que alegaba que dicha iniciativa quedaba fuera de las competencias de la Generalitat.

Alfons López Tena, ex vocal del Consejo General del Poder Judicial

Alfons López Tena

Mucha más pompa protocolaria y apoyo político y social acompañó el intento de la consulta del 9-N, promovido por el entonces presidente de la Generalitat, Artur Mas. El decreto de convocatoria, firmado solemnemente en una ceremonia imaginada como un ensayo general de la proclamación de la independencia, retransmitida en directo por televisión, se refería a una consulta no referendaria y se acogía a los correspondientes artículos de la Constitución que atribuyen a la Generalitat la potestad de ejercer el derecho de iniciativa antes las instituciones del Estado. A pesar de estas prevenciones legalistas, la pregunta propuesta era totalmente inviable según la doctrina aplicada con anterioridad al proyecto de Ibarretxe. Era doble y decía así: “a) Vol que Catalunya esdevingui un Estat; en cas afirmatiu, b) vol que aquest Estat sigui independent?” Y se cumplieron las expectativas. La consulta fue prohibida y se transmutó en un proceso participativo que, a pesar de todas sus limitaciones, acabó con Artur Mas y tres de sus consellers ante el juez.

Las expectativas no son muy diferentes para el próximo intento de referéndum, dada la pregunta anunciada por Carles Puigdemont: “Voleu que Catalunya sigui un estat independent en forma de república?” La formulación solo introduce la novedad de la república, un nuevo elemento de prohibición para la doctrina del Tribunal Constitucional. La Fiscalía ya anda inquieta con solo anunciarla en una rueda de prensa y antes de ser objeto de ningún acto administrativo.  

Llegados a este punto, el dilema es lógico e inevitable: ¿es más importante poder celebrar la consulta y comenzar a desbrozar el trayecto o resulta más atractivo forzar la prohibición para dar alas al descontento?

A la espera de la prohibición prevista por todos, comenzando por los futuros convocantes, retomemos la hipótesis del ciclo que estamos considerando y la pregunta apropiada para intentar sortear las suspensiones de rigor, algo de este estilo: Està vostè a favor de què el Parlament de Catalunya insti el govern espanyol a modificar la Constitució per tal d’ampliar el ventall d’opcions de futur de l’autogovern de Catalunya?  Sin apelaciones al derecho a decidir, ni a estados independientes ni guiños republicanos comprometedores al posible resultado perseguido con la reforma constitucional. 

Puigdemont equipara el 'procés' independentista con la lucha contra el terrorismo

Carles Puigdemont, presidente de la Generalitat

Una formulación política de este tono, de perfil bajo, con voluntad de poderla someter realmente a consulta, muy al estilo tradicional catalán del “tu ja m’entens”; sería muy probablemente insatisfactoria para los sectores más radicales que verían en ella una renuncia o incluso una traición al sentimiento inequívocamente soberanista expresado por millones de personas en los últimos años. Llegados a este punto, el dilema es lógico e inevitable: ¿es más importante poder celebrar la consulta y comenzar a desbrozar el trayecto o resulta más atractivo forzar la prohibición para dar alas al descontento?

Ganar y ganar votaciones, sean elecciones o consultas, es la gran vía de legitimación democrática de los soberanistas, especialmente para sensibilizar a la comunidad internacional

Otros argumentarán, con razón, ¿por qué habría que celebrar una consulta para solicitar al Parlament una iniciativa que puede poner en marcha el pleno de la cámara, con toda la legitimidad del mundo y sin necesidad de recurrir a un mandato directo de los ciudadanos? La respuesta está en la propia argumentación utilizada insistentemente por la mayoría parlamentaria y por el Gobierno de la Generalitat: se trata de la democracia. O sea, votar, votar y volver a votar. Y porque para hacer camino, para llegar a alguna parte, algún día habrá que comenzar a andar. Y mejor hacerlo con una mayoría mucho más sólida de la existente en la Cámara, incapaz de concretar una hoja de ruta dubitativa.      

Una pregunta de este tipo difícilmente podría ser anulada, en consecuencia, la convocatoria sería legal y aportaría un resultado vinculante para el Parlament. A pesar de todo, la consulta no obligaría al Gobierno español a actuar, ni tampoco a la Mesa del Congreso a tomar en consideración la propuesta, aunque como hemos leído, el mismo Tribunal Constitucional cree que sí debería hacerlo en cumplimiento de la lealtad institucional exigible a todos los poderes. Con todas sus limitaciones, de triunfar el sí, otorgaría a los convocantes una fuerza política indiscutible.

Ganar y ganar votaciones, sean elecciones o consultas, es la gran vía de legitimación democrática de los soberanistas, especialmente para sensibilizar a la comunidad internacional. Sería una victoria instrumental, con un efecto colateral de cierta transcendencia: colocar en una situación comprometedora ante los observadores de la UE a quienes siguieran empeñados en la negativa más obtusa a la reforma, al silencio administrativo y a la política de los tribunales como toda respuesta a la iniciativa de los independentistas catalanes.

Claro que también podría salir victorioso el no. Los efectos de una negativa de los catalanes a pedir una modificación constitucional para resolver el contencioso serían nefastos para la vía de la negociación. Por el contrario, este resultado sería muy celebrado por los partidarios de la hoja de ruta de la unilateralidad, que saldría indiscutiblemente reforzada con esta eventualidad; aquella noche también veríamos imágenes muy elocuentes de los reacios a revisar el texto constitucional: brindarían con cava catalán.

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Un resultado contrario a la propuesta de comenzar a sentar las bases de un acuerdo constitucional más satisfactorio para las ambiciones nacionales de los catalanes no puede descartarse. Siempre existe un riesgo cuando se convoca a la participación directa de los ciudadanos. Sin embargo, los diferentes sondeos publicados coinciden en detectar un alto grado de realismo entre los encuestados al fijar estos, como resultado más previsible del procés, el de un pacto con el Estado español. Del mismo parecer es casi la mitad de los votantes independentistas. Aun aceptando este colchón demoscópico, sabemos del caprichoso comportamiento del diablo referendario.

Demos por hecho que la primera consulta popular obtiene la luz verde y que, siendo optimistas, la mayoría de las Cortes acepta la apertura de la reforma constitucional. El aspecto más transcendente y peliagudo de todos, desde la perspectiva soberanista, sería la incorporación del derecho a decidir o lo que es lo mismo, el reconocimiento del derecho a la autodeterminación de los pueblos de España. En otras palabras, un revolcón descomunal al artículo 2, el de la indisoluble unidad de España. Prácticamente un imposible categórico para la mayoría de los políticos españoles, aunque jurídicamente no presentase mayor dificultad que encontrar una redacción respetuosa para con la historia común y la realidad plurinacional del Estado.

Todo indica que el Partido Popular, PSOE y Ciudadanos acordarán un encuadramiento bien visible y tranquilizador de lo reformable antes de emprender una nueva redacción de la Constitución. El núcleo duro de la unicidad de España quedará resguardado dentro de estos límites, fieles a la tradición sobrevenida como verdadera en el siglo XVIII. Tal estrechez de miras, de confirmarse, no sólo haría desaparecer toda expectativa de reconocimiento del derecho a decidir sino también, muy probablemente, impedirá cualquier tipo de acuerdo con el soberanismo catalán, tanto el radical como el moderado, concediéndoles una oportunidad de oro para romper la aquiescencia demostrada por Cataluña por el actual pacto constitucional, tanto en el referéndum de la Constitución (90,46% de síes) como en las convocatorias para la aprobación de los estatutos de 1980 y de 2006.

¿Hay margen para una reforma suficiente y satisfactoria entre la opción de una improbable aceptación del derecho a decidir y la de la aprobación de una simple profundización del Estado autonómico? Debería ser que sí, aunque para ello los negociadores deberán adentrarse en las fórmulas federales hasta topar con el previsible obstáculo de la soberanía, tan sobrevalorada y tan respetada por quienes la tienen reconocida. Será todo lo complejo que se quiera, pero ahí está la madre de todos los interrogantes y la medida del desafío político. Emanciparse de ella, de la soberanía, como proponía Hugo Cyr, no va a ser fácil en el contexto español, tan dados los unos a su exaltación como definitoria de la patria inventada y tan soñada por los otros como la varita mágica para construir el país de las maravillas.

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