¿España es un Estado federal?

Sin duda. Uno de los federólogos más reconocidos, Ronald Watts, en su libro 'Sistemas federales comparados' dice que España es un Estado federal en todo salvo en el nombre.

Usted también ha analizado en profundidad el federalismo.

Yo he estudiado doce sistemas federales comparados en mi libro 'Los rostros del federalismo': EEUU, Canadá, Australia, México, Argentina, Brasil, España, Austria, Suiza, Bélgica, Rusia y Alemania. Si se estudian los Estados federales, se llega a la conclusión de que el término federalismo hay que conjugarlo en plural porque, en realidad, no hay un federalismo sino que hay varios federalismos distintos. Todos son muy distintos entre sí, dependiendo de circunstancias muy diversas como el tamaño del país, la población, la pluralidad interna del país, y de forma muy especial la historia.

Pero, por ejemplo, España no tiene un senado federal.

Es verdad, pero no hay ningún senado federal en el mundo salvo el alemán. No hay un senado federal en Estados Unidos. Allí se elige con un principio Federal, con dos senadores por Estado, pero no tiene nada que ver con competencias federales. El Senado canadiense no es federal, ni siquiera desde el punto de vista de su configuración. El Senado ruso no es un senado federal. Y, por supuesto, no lo es el belga ni el austríaco. Cuando se habla de un senado federal en el sentido alemán -el Bundesrat-, es decir, un senado donde están representados los territorios y no los ciudadanos a través de los partidos, solo hay un senado federal el mundo, que es el alemán. En el resto de los senados los ciudadanos están representados a través de los partidos. Lo que determina la forma de actuar del Senado estadounidense es la adscripción partidaria, igual que en la Cámara de Representantes. Así, el Senado español no es federal, pero eso no quiere decir que nosotros no seamos federales.

Entonces, ¿no hay un federalismo, digamos, estándar?

Los sistemas de distribución de competencias son muchos, hay muchas variantes. Hay países federales con una descentralización judicial muy fuerte, como EEUU, y otros sin descentralización judicial, como Austria. Cuando se comparan, ves que lo que caracteriza al federalismo -que según algunos autores es que hay gobiernos separados y gobierno compartido; entes territoriales que tienen competencia para administrar materias y un gobierno compartido- lo hay en España, sin duda ninguna. Es más, nuestro grado de descentralización en algunas materias es muy superior al que existe en algunos Estados federales.

¿Y por qué se acostumbra a poner en duda que España sea un Estado federal?

Nos empeñamos en no llamarle federal por distintos motivos: desde la izquierda, por seguir jugando con esto de que queremos cambiar la Constitución de forma federal; y desde la derecha, porque creen que el federalismo es una especie de monstruo de siete cabezas que lo va a destruir todo. Tendríamos muchos menos problemas si aceptásemos la realidad: que este es un sistema de tipo federal.

¿Este Estado federal español es asimétrico? Al menos, así lo parece, si tenemos en cuenta los conciertos económicos, las policías autonómicas... ¿no?

Yo distingo siempre entre un Estado federal asimétrico y un Estado federal deshomogéneo. Un Estado federal deshomogéneo es aquel en el que las CCAA -en el caso español- tienen distintas competencias. Y esto es normal en todos los Estados federales: donde no hay costa, no hay competencia en materia de costas; donde no hay alta montaña, no hay competencia en alta montaña; donde no hay lengua vernácula o autóctona, no hay competencia en materia de lengua. Esto no es característico de España. Hay muchas deshomogeneidades en el mundo federal. Pero lo que caracteriza a una asimetría es que la posición constitucional de los territorios sea distinta. Y esto en España solo ocurre en relación con el régimen económico fiscal vasco y navarro.

¿El derecho civil catalán sería otra asimetría?

Eso no es una asimetría, es una peculiaridad competencial. Como tú tienes un derecho civil, legislas en materia de derecho civil. En realidad, sobre la base de los títulos competenciales de derecho civil foral se han hecho son auténticas legislaciones civiles autonómicas. En Galicia, las instituciones de derecho civil foral eran tres o cuatro, y hoy hay una especie de código civil autonómico. En realidad, eso lo único que significa es que tienes competencia en esa materia.

¿Y la lengua?

La lengua es una peculiaridad desde el punto de vista sociológico y cultural, pero desde el punto de vista jurídico solo significa que tienes competencia en esa materia. Las CCAA que no tienen lengua vernácula no tienen esa competencia.

¿Hay algún caso paradigmático de Estado federal asimétrico propiamente dicho?

La mayor parte de los Estados federales son simétricos. Hay algunas asimetrías. Por ejemplo, las capitales federales suelen tener un estatuto jurídico especial: Washington DC, México DF, Brasilia... Pero lo que caracteriza al federalismo no es la asimetría, sino la simetría. Es verdad que hay un punto a partir del cual las deshomogeneidades pueden llegar a configurar una especie de régimen asimétrico, que es lo que ocurre con el Estatuto catalán. En estos momentos el Estatuto catalán, o mejor dicho, su traducción, es tan diferente a todos los demás que claramente marca un punto en donde la deshomogeneidad se acaba conformando como una especie de asimetría. Aunque esto es perfectamente reversible, bastaría con modificar nuevamente el Estatuto.

Pero las policías autonómicas también son una deshomogeneidad significativa.

Las policías autonómicas se pueden crear siempre y cuando haya esa competencia en el Estatuto. Lo único que necesitas es aprobar una ley de policía autonómica y tener esa competencia en el Estatuto. ¿Por qué no lo han hecho todas las CCAA? Pues por una razón muy sencilla: porque esto vale una pasta. Insisto, lo característico del federalismo es la simetría, y nuestro sistema, hasta la última reforma de los estatutos, ha sido esencialmente simétrico.

¿Cómo encajarían ahí blindajes de competencias para algunas CCAA, como ahora se plantea? ¿Son habituales esos blindajes en los Estados federales?

Lo que hemos dado en llamar blindaje competencial, que es esa definición absolutamente exhaustiva que hace el Estatuto de Autonomía de Cataluña, y siguiendo su estela, el de Andalucía, de lo que significa cada título competencial, yo he sostenido que es inconstitucional y no existe en el mundo federal. En Suiza la especificación de competencias es muy detallada, pero en realidad lo que se ha hecho en España es ir determinando el contenido de los títulos competenciales. Esto no se hace en el mundo federal. En las constituciones de los Estados de EEUU no existe esto. Realmente el blindaje es una técnica que no es propia del mundo federal, que manifiesta desconfianza hacia el poder central, y que claramente choca con los principios constitucionales. El sistema español es un sistema en el que, cuando hay disparidad de criterios sobre el contenido o el significado de una competencia, lo aclara el Tribunal Constitucional. Y lo que ha hecho el Estatuto es poner negro sobre blanco lo que tiene que decidir el Constitucional en caso de conflicto. Esto no se puede hacer.

¿Por qué hay que reformar la Constitución, como algunos defienden con insistencia?

Se dice que hay que reformarla porque está obsoleta en algunas partes. Bueno, como todas. Y ya no digamos la estadounidense, que es de 1787. Las constituciones se reforman cuando hay problemas que no se pueden resolver si no se modifica la Constitución. Por ejemplo, la Constitución establece que queda abolida la pena de muerte salvo lo que puedan disponer las leyes penales militares para tiempo de guerra. Esto se hizo en una época en que se aceptaba que en el Código de Justicia Militar se puediera contemplar la pena de muerte. Hoy en día es inimaginable que haya pena de muerte en España. Pero, ¿es urgente cambiar la Constitución por esto? No, porque nuestro Código de Justicia Militar ya ha abolido la pena de muerte, y porque a nadie se le ocurre que en España pueda haber pena de muerte. Es cierto que, si mañana hubiese una reforma constitucional, tendríamos que cambiar ese artículo y poner que queda abolida la pena de muerte. Pero esto no es nada urgente. El único problema que exige perentoriamente una reforma constitucional es el problema territorial.

Así, ¿hay que reformarla?

Aquí tenemos un problema. ¿Para qué queremos modificar la Constitución: para resolver el problema de la relación del nacionalismo vasco y catalán -lo que exige hacer unas cosas- o para resolver los problemas de funcionamiento del Estado autonómico -lo que exige hacer otras-? En realidad la integración del nacionalismo vasco y catalán -suponiendo que renunciasen a la secesión- exigiría un trato asimétrico y privilegiado para una Comunidad que sería sencillamente inaceptable para las otras CCAA. De hecho, eso se intentó cuando se puso en marcha el sistema autonómico. Se intentó que hubiera dos CCAA de verdad -País Vasco y Cataluña-, una medio de verdad y medio de mentira -que sería Galicia- y todo lo demás como regiones con descentralización administrativa. Y aquello fracasó entonces. Si fracasó entonces, ¿cómo no va a fracasar ahora cuando las CCAA tienen ya un poder y una densidad política y jurídica muy fuerte?

¿Entonces?

Si lo hacemos [la reforma constitucional] para hacer un Estado autonómico más eficiente y más barato, con menos duplicidades, con cooperación política, con coordinación administrativa... las reformas son justamente las contrarias. Por tanto, cuando el PSOE plantea reformar la Constitución, debe especificar qué quiere reformar y para conseguir qué objetivo: por ejemplo, quiero reformar la organización territorial del Estado para conseguir la integración de los nacionalismos. Pero, ¿cómo? Porque, si pretende darle un trato privilegiado a Cataluña y al País Vasco, va a resultar que no. Si pretende extender el sistema de concierto a Madrid, a Cataluña y a Baleares, las restantes CCAA le dirán que no. El problema de la reforma constitucional no se puede plantear en plan de si uno está a favor o en contra. Depende. Si a mí me dices que hay que reformar la Constitución para cambiar el principio sucesorio, en estos momentos es absurdo. El Rey tiene previsiblemente larga vida, tiene dos hijas y, si no tiene un varón, no hay necesidad en un período de 40 o 50 años de modificar la Constitución por este motivo.

Es decir, integrar a los nacionalistas puede suponer desintegrar a los no nacionalistas. Por tanto, ¿la tercera vía de la que tanto se habla, ese punto de encuentro, sería la Constitución actual?

Si para resolver el problema territorial tenemos que generar un sistema inaceptable por las CCAA, no resolveremos el problema territorial nunca. No lo vamos a resolver nunca.

¿Y cuál es la solución?

La única solución es que el nacionalismo vuelva a la senda de la Constitución, de la pluralidad. Que reconozca que en los territorios donde hay nacionalismos fuertes, como Cataluña y el País Vasco, hay unas sociedades plurales que solo pueden convivir armónicamente en la pluralidad y, por tanto, en la pertenencia al territorio nacional. Y que no se pueden generar agravios ni diferencias territoriales que van a ser inaceptables para las otras CCAA.

O sea, la solución pasa por explicar una y otra vez al nacionalismo que esto es lo que hay, pero que lo que hay no está tan mal.

La solución es hacerle entender a los nacionalistas que lo que tenemos es un régimen federal y que no hay ninguna nación moderna democrática en el mundo que haya fijado el principio de su autodestrucción. Y los casos de Quebec y Escocia son absolutamente excepcionales. No me convierta a la excepción en norma.

¿El federalismo es la solución?

El federalismo no se ha inventado para esto, porque en realidad federalismo nace para generar la unidad desde la desunión -y no lo contrario-, aunque es cierto que para solucionar estas situaciones se utilizan las técnicas federales. Pero, si un nacionalista no se quiere integrar, no hay manera de integrarlo. Este es un principio que hay que aceptar y, por tanto, habrá que decirles con claridad: miren, señores, ustedes no pueden seguir pretendiendo la ruptura del Estado. Esto es sencillamente absurdo porque no tiene salida. No solo es que sea jurídicamente improcedente, es que es políticamente inaceptable.

Su último libro lo dedica al 'laberinto territorial español'. ¿Conseguiremos salir de él?

El laberinto territorial no tiene más salida que abrir un debate político serio sobre cómo podemos conllevarnos. Al final del libro vuelvo al debate entre Azaña y Ortega del 32, cuando Azaña dice que se puede resolver el problema territorial, y Ortega responde que no hay otra solución que conllevarlo. Yo también tengo esa tesis. Hemos sido capaces de conllevarlo durante más de 30 años, y no hay por qué pensar que no somos capaces de seguir conllevándolo. Lo que está ocurriendo ahora no es más que el resultado de una huida hacia adelante de los nacionalistas. Y la prueba de que es así es que esto pasó en el País Vasco, y se terminó. Se desinfló el suflé y se acabó.

Aquí en Cataluña se desprecia mucho el concepto orteguiano de conllevancia, pero ¿acaso la conllevancia no es un sinónimo de convivencia?

La conllevancia es la única forma de convivir. Los que somos distintos nos conllevamos. ¿Qué es la democracia sino la conllevancia de los de izquierdas y los de derechas? ¿Qué son las sociedades complejas sino la conllevancia de los feministas con los que no lo son, etcétera? Nueva York es la quintaesencia de la conllevancia racial, religiosa, política, ideológica, de costumbres, de colores, de sabores... Esto es la esencia. Y en España hemos montado un régimen excepcional de conllevancia que no se puede destruir y que no se puede permitir que lo destruyan los nacionalistas al servicio, además, de una estrategia que consiste en seguir gobernando siempre.

¿Es optimista respecto al futuro del país?

Soy absolutamente optimista. Tan optimista como cuando se planteó el desafío del plan Ibarretxe. Entonces estaba convencido de que seríamos capaces de superarlo, y lo hicimos. Y ahora estoy convencido de que lo vamos a superar también. No hay ninguna razón para pensar que no vamos a ser capaces de superar esto, cuando hemos sido capaces de superar el mayor peligro y enemigo al que hemos combatido, que ha sido el terrorismo. Esto es una especie de enajenación mental transitoria -que dura y que ha sido capaz de manipular de una forma terrible a la sociedad-, pero tengo la firme convicción de que vamos a salir de esta, sin duda ninguna.