Requejo: "Apelar solo a esta legalidad no es inteligente: es parte del problema"

Ferran Requejo (Barcelona, 1951) es el director del Institut d’Estudis de l’Autogovern de la Generalitat (IEA). Catedrático de Ciencia Política en la Universitat Pompeu Fabra, Requejo es uno de los mayores expertos en el análisis de las democracias plurales y de los sistemas federales. Se sigue considerando un federalista, aunque ve poco o nulo interés en el resto de España. La falta de ofertas, de movimientos en los partidos de ámbito estatal, pero también en el conjunto de la sociedad española, le lleva a entender que en Cataluña podemos asistir a un “conflicto congelado durante años”.

Autor de una extensa obra publicada sobre las democracias plurales, ha sido director de los máster en Political Philosophy y en Diverse Democracies: Federalism, Nationalism and Multiculturality, y también del programa de doctorado del departamento de Ciencias Políticas y sociales. En esta entrevista con Crónica Global tiene claro que la defensa de la legalidad, de la actual legalidad, no puede ser el camino: "Apelar solo a esta legalidad no es inteligente: es parte del problema".

--Pregunta: Usted dirige el IEA, que ha elaborado ya un informe sobre democracias y referéndums de independencia, con el caso de Cataluña. ¿Hay alguna vía que se recomiende, que sea viable en el actual contexto español y catalán, ahora ya con un Gobierno en España?

--Respuesta: El informe, publicado en catalán y en inglés y que es de acceso público, analiza los referéndums de independencia realizados desde la segunda guerra mundial. Se describen cuáles son las principales concepciones sobre su legitimidad en la teoría política de los últimos 25 años, especialmente en el caso de las democracias liberales, así como su práctica y resultados en un número global de casos empíricos que está cercano al centenar. El caso de Cataluña se enmarca en este contexto de política comparada. Se mencionan dos vías aún no transitadas que permitirían su realización: la elaboración de una ley de referéndum específica para el caso catalán, y una reforma constitucional a partir de la introducción de una disposición adicional también específica para Cataluña --existen adicionales referidas al País Vasco y Navarra (territorios forales) y a Canarias en la Constitución. El referéndum sería una vía procedimental para encarrilar un problema estructural que tiene el sistema político y constitucional español: que los ciudadanos de las naciones minoritarias pudieran votar expresando sus preferencias respecto a la independencia o dependencia del país, tal como se ha hecho en otras democracias plurinacionales consolidadas, como el Reino Unido en el caso de Escocia y Canadá en el caso de Quebec. El referéndum, sin embargo, no es la única vía de solución. La política comparada ofrece también otros modelos de reconocimiento y de acomodación del pluralismo nacional. El IEA ha elaborado un informe sobre las relaciones intergubernamentales en las democracias actuales (informe también accesible publicado en catalán y en inglés) que contiene propuestas en este sentido.

--Usted formó parte del Consell Assesor de la Transició Nacional. ¿Tiene la impresión de que no se discutió en profundidad lo que se proponía, sobre las dificultades de un proceso de independencia unilateral?

--En este consell elaboramos alrededor de unos 20 informes sobre diversos temas politológicos, económicos, jurídicos, europeos, internacionales, etc. En prácticamente todos ellos establecíamos dos escenarios generales para la regulación del tema correspondiente: que hubiera acuerdo entre las instituciones y principales actores de Cataluña con las instituciones y actores del Estado, o que no hubiera dicho acuerdo. Naturalmente, el primero es el que permite una transición más ordenada, ya que todas las instituciones y principales actores políticos aceptan las reglas del juego y su resultado. Todos los informes son de carácter analítico y técnico. Los miembros del CATN éramos casi todos académicos, profesores de universidad de distintos ámbitos (ciencia política, economía, derecho, etc). Una vez expuestos los escenarios en cada tema eran las instituciones, básicamente el gobierno y el parlamento, quienes debían decidir qué camino emprender.

--El inicio del proceso viene marcado por la crisis económica, en 2012, y por las dificultades de un Govern para hacer frente a las protestas por los recortes sociales, pero también por la sentencia del TC sobre el Estatut en 2010. ¿El fondo del problema es la falta de calidad del autogobierno de Cataluña?

--El fondo de problema es doble: la falta de reconocimiento de la realidad nacional diferenciada de Cataluña en la democracia española; y la falta de acomodación política y constitucional de un autogobierno pleno en términos políticos, económicos, lingüísticos y culturales. El Estado de las autonomías se ha convertido en una decepción respecto a los dos criterios anteriores, reconocimiento y acomodación política. La capacidad de decisión propia de las instituciones catalanas es baja. Predomina la gestión administrativa sobre la capacidad de decidir políticas propias diferenciadas. Ello no se puede realizar prácticamente en ningún ámbito (sanidad, educación, pensiones, servicios sociales, seguridad, Unión Europea, etc). Además, está el tema sustantivo del crónico déficit fiscal (cifras de un 8% de déficit respecto al PIB son difíciles de encontrar en la política comparada de los estados territorialmente compuestos). También está la cuestión crónica del déficit de las inversiones del estado en infraestructuras. La sentencia del TC del 2010 señala un momento de aceleración de un fenómeno que ya estaba en marcha: el apoyo de buena parte de la ciudadanía de Cataluña a posiciones independentistas tras el fracaso del intento de la reforma del Estatut (2006). Si la vía del pacto resulta imposible en la práctica, pensaron muchos catalanes, emprendemos la vía de la ruptura. No resulta nada sorprendente. El actual Estatuto de autonomía no ha sido votado por los ciudadanos catalanes.

--En esa línea, y al margen de todo lo sucedido, ¿la Generalitat tiene un poder real para ejercer las competencias atribuidas, o el Estado de las autonomías ha acabado en una pura descentralización del gasto, sin un verdadero autogobierno?

--Como señalaba, la descentralización efectuada en el Estado de las autonomías atiende más a criterios de gestión del gasto que a criterios de poder político real de decisión. Es un autogobierno de muy baja calidad en términos de poder efectivo de decisión diferenciada. A veces he empleado un símil gastronómico: mientras que en la transición de finales de los años setenta se decía que el autogobierno vendría a ser un queso de bola compacto, mayor o menor, pero compacto, en la práctica ha resultado ser un queso emmental suizo desnatado, lleno de agujeros por los que penetran las acciones de las instituciones estatales (Gobierno central, Cortes Generales, tribunales y órganos judiciales --muy politizados-- tribunal Supremo, Constitucional, fiscalía, Audiencia Nacional, CGPJ, etc). La descentralización se ha implementado en el caldo de cultivo de una cultura política unitarista, muy nacionalista, transversal en la derecha y en la izquierda española. Hay una clara ausencia de una cultura federal y de una cultura plurinacional en España. Y ello se nota, para mal en la práctica. En política comparada, cuando existen déficits claros en el ejercicio de derechos y libertades, así como cuando falla la separación de poderes, especialmente cuando no existe la imparcialidad en la cúpula del poder judicial, se habla de un Estado de derecho fallido o de muy poca calidad. Apelar a la legalidad no parece muy inteligente cuando es precisamente la legalidad, esta legalidad, la que constituye buena parte del problema.

--Siempre teniendo en cuenta el contexto político, ¿puede haber una solución que pase por más autogobierno, sin un referéndum, o la cuestión de votar algún acuerdo en Cataluña será imprescindible, a corto, medio o largo plazo?

--Si hay un nuevo acuerdo deberá ser votado para legitimarlo. Actualmente hay un claro déficit de legitimidad práctica en el tema territorial. La cuestión es sobre qué votar. De acuerdo con estudios de opinión, en Cataluña la mayoría de ciudadanos votaría actualmente en contra de la Constitución española. Desde el Gobierno central hasta la fecha no se ha ofrecido ningún modelo alternativo a la situación actual. Creo que es una dejación de funciones que muestra una irresponsabilidad tremenda. Sin embargo, la política comparada de las democracias federales plurinacionales ofrece medidas y procedimientos de interés para el caso español. Pero no se ha visto hasta ahora ninguna voluntad de resolver el problema por parte de las instituciones y de la mayoría de actores del Estado. Hablar de diálogo, una palabra mágica, no significa nada si no la acompañan temas de contenido, método y calendario. Para establecer puentes, primero hay que diseñarlos. Y hacer un buen diseño. Si fracasa el proceso, aún por iniciarse, del Gobierno central actual y la Generalitat de Cataluña creo que el conflicto congelado en el que estamos instalados desde hace tiempo seguirá inscrito en el sistema político español durante bastantes años. Ello significa una pérdida colectiva de energías, tiempo y recursos que serían mucho más efectivos si estuvieran invertidos, una vez establecidos el reconocimiento y la acomodación de las minorías nacionales, en cuestiones políticas relacionadas con el progreso y bienestar individual y colectivo de los ciudadanos.

--En ese debate sobre qué hacer para resolver el problema catalán, aparece siempre la fórmula federal. ¿Hay una gran distancia ahora entre el Estado de las autonomías y un Estado netamente federal?

--El problema catalán, no es tal, más bien se trata del problema español. El Estado de las autonomías no es federal. Comparte con los estados de corte regional más elementos institucionales y procedimentales que con las federaciones, incluso con las federaciones uninacionales. En el Estado de las autonomías, las unidades territoriales no son unidades constituyentes, no son actores en caso de reforma constitucional, no existe un modelo que pueda calificarse de federalismo fiscal, no existe una cámara de representación territorial efectiva, etc. En términos analíticos resulta bastante inútil, además, hablar de federaciones en general. La política comparada ofrece más de 20 estados federales y no hay dos que sean iguales. Para buscar referencias adecuadas al caso español hay que fijarse principalmente en el caso de estados plurinacionales, sean o no federales (Canadá, Reino Unido, Bélgica, Suiza). De las federaciones uninacionales pueden tomarse algunos elementos, por ejemplo, la organización del poder judicial en Estados Unidos o Alemania, pero su planteamiento general no resulta adecuado para el caso plurinacional español. Se trata de federaciones nacionalmente homogéneas en términos generales, una realidad muy distinta al de casos como Bélgica, Reino Unido, Canadá o España. 

--El federalismo implica autogobierno, pero también más coordinación. ¿Entiende que no ha podido interesar a los partidos de ámbito estatal, pero que tampoco el nacionalismo catalán ha querido implicarse a fondo con esa fórmula a partir de la experiencia de todos estos años?

--Desde la perspectiva catalana, vista la experiencia práctica de los últimos 40 años, la desconfianza resulta una actitud tanto razonable como racional (por hablar en términos de Rawls). Los acuerdos no se han cumplido ni en el ámbito político ni en el ámbito económico. Y el resultado del fracaso de la reforma del Estatut del 2006 ha marcado un antes y un después, creo que casi definitivo, para una mayoría de la población de Cataluña, más allá del independentismo estricto. Un nacionalismo español poco flexible permea tanto las instituciones como la derecha tradicionalista y la izquierda jacobina de los principales partidos españoles. El nacionalismo catalán ha devenido mucho más independentista de lo que era a lo largo del siglo XX. La verdad es que lo extraño es que esto no pasara, vista la experiencia. Es necesario un cambio profundo, estructural, si se quiere encauzar el problema de fondo. Soluciones, las hay, sin llegar a la ruptura, pero no se puede ir ya con paños calientes de remozar simplemente el Estado de las autonomías como hace por ejemplo la declaración de Granada del PSOE (verano del 2013). En el tema territorial-nacional la Constitución española ha devenido un fracaso político. El tema ya fue mal planteado en la transición, pero luego se ha desarrollado aún peor. Una flagrante decepción.

--La fórmula del federalismo asimétrico para España, que propugnan diversos autores, ¿sería la mejor para combinar los dos problemas que se suscitan, descentralización y autogobierno, y el acomodo de realidades nacionales?

--El modelo debería basarse en la plurinacionalidad de la sociedad española. Imponer un modelo homogéneo con simples “hechos diferenciales” en un esquema global de carácter uniforme, ya se ve que no es una idea ni muy inteligente ni muy prometedora. Las asimetrías son simplemente una técnica que concreta en instituciones, competencias y representación las asimetrías nacionales de hecho que existen en la sociedad. Como he dicho en bastantes ocasiones, el problema de fondo no es principalmente de carácter democrático, sino de carácter liberal: reconocer y acomodar las naciones minoritarias del Estado significa proteger a estas minorías de las acciones de la mayoría. No se trata de participar más en las instituciones centrales, sino de estar protegidos frente a ellas. Se trata de la dimensión territorial-nacional del problema clásico de la tiranía de la mayoría –una cuestión de liberalismo político. La perspectiva no debe ser la de un federalismo cooperativo uninacional, sino la de combinar un federalismo competitivo general con un federalismo defensivo plurinacional que acomode a las minorías nacionales.

--¿Puede repensar el nacionalismo catalán su proyecto, con una idea que algunos autores señalan y es que se puede influir y tener mayor proyección internacional sin necesidad de tener un proyecto de Estado propio en el horizonte?

--El nacionalismo catalán se está repensando constantemente. El español no lo hace. Ambos han cometido errores. Por mi parte estoy muy interesado en todas las propuestas que permitan los objetivos señalados de reconocimiento y de acomodación política del pluralismo nacional. Pero siempre que sean propuestas que vayan a la raíz del problema, no a meras ramas laterales. La carga de la prueba de los modelos que buscan estos objetivos la tienen sus partidarios. De momento, no he encontrado en el nacionalismo de los partidos españoles ningún modelo congruente con la plurinacionalidad del Estado. El índice de desarrollo analítico e intelectual es bastante pobre. En cambio, el debate académico, tanto en Cataluña como en el Estado, es más prometedor ya que muestra un nivel de conocimiento mucho más elaborado de la teoría y de la política comparada de los estados federales, regionales, de las confederaciones y de los procesos de secesión. Pero pocos elementos de todo ello llegan a la práctica política institucional y de los partidos. 

--¿Se puede confiar en la Unión Europea como un proyecto netamente supranacional en los próximos años, o es ya una quimera, viendo la experiencia de los países del Este y del propio Reino Unido con el Brexit?

--Soy clara y profundamente europeísta. La Unión Europea es una de las ideas y proyectos más felices del siglo XX, un tiempo atroz presidido por dos cruentas guerras mundiales y la vigencia de estados totalitarios en Europa (estalinismo, nazismo, fascismo, dictaduras militares en el sur del continente, etc). Se trata de una organización con dos haberes fundamentales: haber garantizado la paz entre sus miembros, y haber construido un espacio económico compartido que vincula a las instituciones y, más indirectamente, a las poblaciones de buena parte del continente. De todos modos, también presenta sombras, en buena parte vinculadas al hecho de que no logra superar ser un club de estados, lo cual precipita deficiencias tanto en su política exterior como en su propio proyecto interior. Relacionado con el tema del conflicto Cataluña-Estado español, la UE podría ser el marco en el que se establecieran unas reglas claras sobre cómo tratar potenciales secesiones internas en términos democráticos, en la línea de la conocida sentencia del Tribunal Supremo de Canadá en 1998. La democracia es un viaje que nunca finaliza. No hay una estación final, sino una serie de mejoras y de retrocesos en el camino. En los temas territorial-nacionales, en las democracias persiste una falta de criterios liberal-democráticos --en los derechos individuales y colectivos, en las instituciones y en la división territorial de poderes-- que serían exigibles y convenientes en las sociedades del siglo XXI.