Muñoz Machado: "Es imposible contentar a los nacionalistas con concesiones"

Santiago Muñoz Machado (Pozoblanco, Córdoba, 1949), catedrático de Derecho Administrativo, miembro de la Real Academia Española (RAE) y experto en el modelo territorial, no tiene una fórmula perfecta para solventar el grave problema que significa Cataluña en estos momentos. Pero impulsó y coordinó el documento Ideas para una reforma de la Constitución, que agrupa propuestas de diez catedráticos, de ellos cinco catalanes, para una reforma posible de la Constitución. Su libro Cataluña y las demás Españas (Crítica, 2014), significó una posibilidad real de lograr nuevos acuerdos sobre un tema nunca cerrado. Preocupado también por la lengua, ha publicado Hablamos la misma lengua (Historia política del español en América desde la conquista hasta la independencia), editado también por Crítica.

En esta entrevista con Crónica Global, Muñoz Machado ofrece algunas vías de solución: una reforma del Estatut, sin necesidad de rehacerlo otra vez por completo, y una reforma posterior de la Constitución. De ese modo, se podría votar en Cataluña y también en el conjunto de España. Asegura que "al independentismo hay que pedirle que cese en sus especulaciones y que renuncie a pedir lo imposible" e insiste en que no se puede reconocer el derecho de autodeterminación, porque sería como "programar la destrucción de la Constitución soberana", y remata con la idea de que "es imposible contentar a los nacionalistas con concesiones, porque siempre tienen preparada la siguiente". 

--Pregunta: Se acerca el 40 aniversario de la Constitución, ¿no se debería festejar por todo lo alto, al margen de sus posibles carencias, si se tiene en cuenta la historia de España?

--Respuesta: Desde luego que hay que festejarla. Es la mejor Constitución que ha tenido España. Todavía no es la más longeva, porque en esto le gana la de 1876. Pero sí es la más importante desde el punto de vista de su aplicación efectiva, del buen funcionamiento de las instituciones y de la garantía de los derechos de los ciudadanos.

--Usted ha formado parte de un grupo de profesores de derecho constitucional y administrativo que proponen una reforma de la Constitución. ¿Tiene un doble propósito, el de ponerla al día y solventar el llamado problema catalán?

--No, no hemos propuesto una reforma de la Constitución. Hemos llamado al documento Ideas para una reforma constitucional. Hemos pretendido, más modestamente, establecer las bases para un debate concerniente a la reforma. No obstante la importancia de la Constitución vigente, tiene algunos defectos originarios que podrían solucionarse con una reforma. También la práctica ha probado que serían necesarios algunos retoques para mejorarla.

--Una reforma en clave federal, ¿podría resolver ese encaje de Cataluña?

--La parte de la Constitución más necesitada de reforma es su Título VIII referente a la organización territorial del Estado. Desde mi punto de vista la reforma constitucional no debe consistir en un cambio de denominación pasando del “Estado de las autonomías” al “Estado federal español”. Esto último inquieta a bastantes ciudadanos y grupos políticos. Se trataría, más simplemente, de que la Constitución asumiera algunas instituciones y técnicas propias del federalismo, que ahora le faltan y que mejorarían el funcionamiento general del Estado complejo. Hay reformas posibles, dentro de las cuales una parte importante del pueblo catalán se podría sentir más cómoda. No el independentismo, al que le da igual la Constitución.

Santiago Muñoz Machado

--El nacionalismo vasco y catalán, nunca han apostado por un sistema federal. ¿No sería inútil esa reforma, y el problema de fondo se mantendría?

--Las reclamaciones de los independentistas consisten en crear un Estado propio y soberano. Esto no se puede resolver con ninguna reforma de la Constitución.

--¿Sería suficiente una disposición adicional en la Constitución?

--Algunos expertos han propuesto que se apruebe una disposición adicional nueva, semejante a la actual disposición adicional primera, que reconoce los derechos históricos de los territorios forales. La nueva se aplicaría a Cataluña. Yo no estoy de acuerdo con esta fórmula, que me parece ambigua e incapaz de resolver ningún problema de manera estable. Pero depende un poco del contenido. El asunto es jurídicamente complejo.

--¿Puede la Constitución española recoger el derecho de autodeterminación de una parte, como Cataluña, como pretende el independentismo?

--No. No puede de ninguna manera. Una Constitución soberana no puede programar su propia destrucción, o un Estado su desintegración territorial. Estaría fuera de toda lógica y al margen de lo que una Constitución puede disponer.

--La cuestión catalana, ¿no atañe más a las cuestiones de reconocimiento nacional que al ejercicio de competencias propias?

--Creo que así es. No me parece que el problema de fondo sean las competencias propias. Desde este punto de vista, Cataluña ha llegado casi al techo. Es difícil ampliarlas sin laminar el Estado. Lo que se discute y reivindica es el reconocimiento del carácter de nación soberana de Cataluña.

--Si eso es así, si la consideración de nación pudiera ser aceptada, ¿qué implicaciones tendría?

--Una cosa es el reconocimiento de Cataluña como nación cultural que puede hacerse con la significación de que es un territorio con cultura propia, con tradiciones y lenguas singulares, que ha tenido históricamente una organización política específica y ha contado con instituciones de gobierno características, y otra su reconocimiento como nación soberana que puede decidir sobre su integración en o su separación de España.

--¿Es realmente el Senado la pieza que podría resolver el embrollo, si actúa como cámara territorial real de debate?

--No. El Senado, según la Constitución, es una Cámara de representación territorial. Pese a esta determinación, el Senado no está organizado en España como tal tipo de cámara, sino como una segunda cámara elegida por sufragio universal. Habría que reformar el Senado, desde luego, pero este cambio no sería suficiente para arreglar los defectos del Título VIII, ni menos para salir del problema catalán.

--¿Podría ser una solución un nuevo Estatut, votado otra vez en referéndum en Cataluña, como sugiere el presidente Pedro Sánchez?

--Este camino es bueno e idóneo. Lo ha postulado una buena parte de los expertos en materia constitucional, entre los que me encuentro. Pero no hace falta un nuevo Estatuto completo, sino algunas reformas en el texto de 2006. Y, desde luego, esa reforma sería la oportunidad para celebrar el referéndum que solicita la mayoría de los catalanes, incluidos los no independentistas. Creo que la reforma del Estatut debería ir acompañada de una reforma de la Constitución y referéndum sucesivo para que opinen sobre los cambios todos los españoles. La cuestión es lo suficientemente importante.

--Uno de los debates de fondo que se han materializado en estos años es que la llamada política del “contentamiento” no ha servido, que el nacionalismo siempre ha tenido un plan, la independencia, y que lo ha impulsado desde el primer momento. ¿Lo considera así?

--Sí. Es imposible contentar a los nacionalistas con concesiones. Siempre tienen preparada la siguiente. Desde hace ya siglos, en relación con Cataluña, es suficiente con disfrutar períodos de estabilidad en las relaciones. A veces, como la que ahora se ha perdido, ha durado casi cuarenta años. Está bien. Hay que buscar un nuevo período de duración equivalente, pero no aspirar a arreglar el problema para siempre.

--¿Es posible una reforma de la Constitución con el actual equilibrio de fuerzas?

--Desde luego que sí. La fragmentación política hace más difícil el consenso, pero no imposible. Es necesario ponerse de acuerdo en las ideas más principales. Pero al final es mejor que la reforma constitucional se haga después de discutirla mucho entre todos, que no por imposición de los grupos políticos de la derecha o de la izquierda. La importancia de la de 1978 es que no fue un texto impuesto por una parte de los representantes políticos del pueblo a la otra.

--¿Qué se podría exigir a PP y Ciudadanos, como un punto de encuentro para que esa tarea reformadora tuviera éxito?

--A ellos y a los demás partidos: que reflexionen sobre el alcance de una reforma del Título VIII y que no se nieguen a discutir sobre los problemas de España. Que hablen entre ellos.

--Si se pone en marcha una reforma profunda de la Constitución, con un mejor encaje de Cataluña, ¿qué hay que pedir a cambio al independentismo, una lealtad para que también renuncie a su programa de máximos?

--Al independentismo hay que pedirle que cese en sus especulaciones y que renuncie a pedir lo imposible.

El catedrático de Derecho Administrativo Santiago Muñoz Machado

--La respuesta del PP, también en estos años, ha sido que España es un país realmente descentralizado, de los mayores del mundo, con autogobierno para las comunidades autónomas. Pero, ¿ha habido capacidad de autogobierno real?

--La ha habido. Nunca en la historia de España los territorios que la integran han tenido tanta capacidad de autogobierno. Somos un país muy descentralizado. Uniformemente descentralizado. Esto es objeto de crítica por parte de algunos grupos políticos que aspirarían a una mayor asimetría. Me parece justo el reconocimiento de los hechos diferenciales. Pero nada de esto impide reconocer la enorme capacidad de autogobierno que se ha desarrollado en las Comunidades Autónomas españolas.

--Las comunidades gastan, pero apenas ingresan. ¿El autogobierno deja de ser real cuando no hay capacidad para gestionar los propios ingresos?

--No es verdad que las Comunidades Autónomas no ingresen. Tienen participación tasada en los impuestos más importantes del Estado, además de sus impuestos propios. Hoy en día en España las disponibilidades financieras de las Comunidades Autónomas para la gestión de los principales servicios públicos es mucho mayor que la del Estado. Quizá habría que incrementar la responsabilidad en la gestión de los ingresos. Pero no puede decirse que no existe en España una garantía real de la autonomía financiera.

--El País Vasco mantiene una situación económica envidiable en estos momentos. ¿Puede mantenerse en el tiempo su situación, con el concierto económico? ¿Qué mejor encaje puede tener en España?

--Es una situación privilegiada, aunque con un anclaje histórico y constitucional indiscutible. Me parece difícil la derogación del sistema de convenio o concierto. Y también imposible su generalización a toda España.

--Una de las respuestas del independentismo catalán, cuando escuchan los reproches que reciben, es que en el otro lado también existe un nacionalismo, el español. ¿Cree que ha existido desde la transición hasta ahora ese nacionalismo español?

--Ha existido un tibio nacionalismo español, timorato y poco exhibicionista. Cuando se dice que defender España o la Constitución española es una manifestación de nacionalismo español, o se trata de parangonar la posición de quienes defienden la integridad del territorio español o la indivisibilidad del Estado con las pretensiones que sostienen los independentistas catalanes, se comete una grave equivocación. De lo que se trata, en estos casos, es de que el soberano, que es el pueblo español en su conjunto, defiende un Estado y sus instituciones, que han tardado siglos en formarse. Defiende un territorio que, si se fragmenta, haría desaparecer también a España como unidad política. Esto no es nacionalismo propiamente, sino protección y defensa de una manera de entender España y sus instituciones, que es varias veces centenaria. Dejo sin referir la enorme trascendencia que tendría la fragmentación de los Estados europeos de cara a la formación de la unidad política de Europa.

--¿Ahora se puede reavivar, con Vox, y su influencia en el PP y Ciudadanos?

--No lo sé.