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Imagen de archivo del Banco de España / EFE

Banco de España analiza los retos que plantea el envejecimiento de la población para las pensiones

Su director general de Economía y Estadística, Óscar Arce, evalúa la incidencia del envejecimiento y otros factores en el sistema de pensiones

02.10.2019 14:56 h.
10 min

Este miércoles ha sido presentado el trabajo Envejecimiento y pensiones: situación, perspectivas y retos, realizado por Óscar Arce, director general de Economía y Estadística del Banco de España, articulado bajo dos ideas principales: La viabilidad social y financiera del sistema público de pensiones, que requerirá de reformas de calado y quizá ajustes tanto por el lado de los ingresos como por el de gastos, y el envejecimiento, que plantea retos importantes en muchas dimensiones clave de la economía, no sólo en materia de pensiones: innovación, empleo, productividad y crecimiento potencial, equilibrios macrofinancieros (ahorro, inversión, composición de la demanda, transmisión y efectividad de las políticas fiscal y monetaria o aspectos de economía política, equidad e intergeneracional.

El sistema público de pensiones español se enfrenta a importantes retos, tanto en el corto como en el largo plazo, según se pone de manifiesto en el trabajo de Óscar Arce, debido a que la Seguridad Social ha presentado un déficit en torno al 1,5% del PIB en los últimos años, frente al superávit medio del 1,2% previo a la crisis, o que el aumento de la tasa de dependencia, por el incremento de la esperanza de vida y la jubilación de los baby boomers, continuará presionando al alza el gasto en pensiones durante las próximas décadas.

Reformas

Estos desafíos ya motivaron la aprobación de reformas en 2011 y 2013, que supusieron un avance sustancial para garantizar la sostenibilidad financiera del sistema, pero recientemente, se ha suspendido la aplicación de los principales elementos de la reforma de 2013, lo que “suscita ciertas cuestiones acerca de la viabilidad financiera del sistema de pensiones en el medio y largo plazo” y constata la necesidad de lograr acuerdos amplios para garantizar la viabilidad social de dicho sistema.

A juicio de Arce, “el deterioro del saldo presupuestario de la Seguridad Social, en los últimos años, se debe fundamentalmente a un aumento muy significativo del gasto en pensiones contributivas (en % sobre el PIB). El gasto en pensiones aumentó desde el 7,4% del PIB en 2007 al 10,6% en 2018, debido fundamentalmente a la menor tasa de empleo, durante la crisis (elemento cíclico) y a las mayores tasas de dependencia y pensiones medias posteriormente (elemento estructural).

Mayor tasa de dependencia

El factor demográfico seguirá presionando al alza en las próximas décadas. La población mayor de 65 años como porcentaje de la población en edad de trabajar (16-64) aumentará desde el 30% actual hasta una horquilla aproximada del 50% al 70% en 2050 (escenarios en el percentil 20 y 80 de la AIReF, respectivamente). Manteniendo el resto de factores constantes, la evolución demográfica implicaría un aumento del gasto en pensiones entre 5,0 y 7,2 pp de PIB en 2035 y entre 7,6 y 13,6 pp de PIB en 2050.

La reforma de 2011 modificó parámetros esenciales del sistema de pensiones (periodo transitorio hasta 2027), como el incremento de la edad legal de jubilación desde los 65 a los 67 años, el aumento del periodo considerado para el cálculo de la base reguladora desde los 15 a los 25 años y obligación de acreditar al menos 37 años cotizados para acceder al 100% de la pensión, además de la revisión de las condiciones de acceso a la jubilación parcial y anticipada. La reforma de 2013, por su parte, introdujo dos nuevos elementos estructurales: el factor de sostenibilidad, que vincula el importe inicial de las pensiones de jubilación a la evolución de la esperanza de vida, y el Índice de Revalorización del Sistema de Pensiones (IRP), que según la evolución de ingresos y gastos, ese incremento anual de las pensiones no puede ser inferior al 0,25% ni superior a la variación del IPC + 0,50%.

El Banco de España, el encargado de centralizar toda la información sobre la devolución de las cláusulas suelo abusivas / EFE
El Banco de España, en Madrid / EFE

Novedades en 2018

Todo ello supuso un avance muy considerable en la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones basado, no obstante, en una caída esperada de la tasa de sustitución sustancial, desde el 57,7% en 2016 hasta el 37,7% en 2050 (en este periodo, la tasa promedio de la UE28 caería desde el 43,5% al 34,7%).

En el año 2018, se suspendió la aplicación del IRP. Así, las pensiones mínimas y no contributivas se revalorizaron un 3% en 2018-2019, mientras que el resto de las pensiones contributivas lo hicieron un 1,7% en 2018 y un 1,6% en 2019. En ausencia de medidas adicionales, se estima que vincular nuevamente las pensiones al IPC aumentaría el gasto en, aproximadamente, 2 pp del PIB en el año 2030 y en más de 3 pp del PIB en 2050.

Mejorar la tasa de empleo

Arce se refiere a que un análisis sencillo sugiere que mejoras en la tasa de empleo tendrían un recorrido limitado a la hora de compensar la presión demográfica, aún en escenarios optimistas. Una tasa de empleo del 80% en 2050 (vs. 61% hoy) reduciría el aumento del gasto en pensiones debido al factor demográfico entre un 43% y un 58%. En el escenario base de tasa de dependencia de la AIReF, una tasa de empleo del 80% reduciría el gasto en pensiones en 5 pp, frente al aumento de gasto de 10,2 pp debido a la demografía. Dada la evolución histórica y la NAIRU, una tasa de empleo por encima del 70% constituye un objetivo ambicioso.

Así, la futura reforma del sistema de pensiones debería sostenerse sobre dos pilares fundamentales: Sostenibilidad financiera y social y, una vez incorporadas las preferencias sociales sobre el grado de suficiencia del sistema, será fundamental contar con mecanismos automáticos que garanticen el equilibrio financiero del sistema, con contributividad, predictabilidad y transparencia. Los beneficiarios deben poder contar con información clara y detallada sobre sus obligaciones y derechos dentro del sistema para poder planificar con suficiente anticipación.

Bajo una condición de equilibrio de ingresos y gastos, en el año 2050 se deberá mantener la actual tasa de beneficio (47%) que implicaría un tipo efectivo del 34% (22% hoy), mientras que el actual tipo efectivo implicaría una tasa de beneficio del 30%.

Tope máximo de cotización

Para ello, y dada la relativamente baja edad efectiva de jubilación (en torno a 64 años), podrían considerarse otros ajustes en esta variable. Eliminar el tope máximo de cotización tendría un potencial recaudatorio alto pero podría afectar negativamente a la demanda de trabajo y Un incremento de la imposición podría ser una alternativa.

En España, en 2017, los activos de los fondos de pensiones privados alcanzaban el 13,6% del PIB (frente al 50% en la media simple de la OCDE). Con lo cual un cambio en la composición del ahorro, desde activos inmobiliarios a activos financieros (más líquidos) podría contribuir en este sentido, especialmente, en la parte baja de la distribución de ingresos.

Retos del envejecimiento

Los modelo conocidos genéricamente como de “cuentas nocionales” incorporan elementos útiles para proporcionar una relación más estrecha entre cotizaciones y pensiones, aumentar la transparencia en la determinación de los derechos de pensión y favorecer la toma de decisiones prudentes por parte de los individuos. Aunque esto no elimina per se la disyuntiva entre la suficiencia y los recursos disponibles del sistema público de pensiones.

El envejecimiento poblacional plantea una serie de retos importantes para España y el resto de economías avanzadas, con lo cual el sistema de pensiones deberá conjugar la viabilidad financiera con la provisión de una renta socialmente sostenible y equitativa entre generaciones. Los retos del envejecimiento deben afrontarse desde una estrategia amplia que incluya el diseño de un plan de consolidación fiscal a largo plazo, avanzar en las reformas estructurales que permitan mejorar el empleo y la productividad, articular políticas que favorezcan la participación laboral y diseñar políticas de inmigración flexibles y acordes con las necesidades del mercado laboral.