La estrategia del contentamiento

La mayoría de catalanes no secesionistas se desesperan cuando constatan que el Gobierno del PP no hace concesiones u ofrece soluciones que den satisfacción a, al menos, algunas reivindicaciones de nuestros nacionalistas y desactive así la marea independentista. O cuando comprueban las dificultades de la dirección actual del PSOE para convencer a los barones territoriales de la necesidad de una reforma constitucional que aborde en profundidad la 'cuestión catalana'.

Resulta interesante, por ello, recuperar lo que argumentó Stéphane Dion, en marzo de 2014, durante una conferencia en Barcelona. Dion, federalista canadiense, 'padre' de la famosa 'Ley de la claridad' y hoy de nuevo ministro de su país, alertó de los riesgos de lo que calificó de "estrategia del contentamiento". Nada mejor que reproducir textualmente esa parte de su intervención:

"Para frenar los ascensos secesionistas, es preciso que los defensores de la unidad nacional tengan más en cuenta las preocupaciones de los grupos regionales insatisfechos. Pero es necesario también que se dediquen a reforzar la lealtad de los ciudadanos hacia el país en su totalidad.

Ceder prácticamente a todas las reivindicaciones de los separatistas dentro de un país, esperando que pierdan todo interés por llevar a cabo la separación, es una estrategia arriesgada y probablemente ilusoria, a la que llamo la estrategia del contentamiento. Ahora voy a explicar por qué una estrategia tal no puede permitir que una federación fundamente su unidad sobre una base estable.

Ceder prácticamente a todas las reivindicaciones de los separatistas dentro de un país, esperando que pierdan todo interés por llevar a cabo la separación, es una estrategia arriesgada y probablemente ilusoria

La estrategia del contentamiento tiene como propósito contentar a los nacionalistas de una región dada trasfiriendo a dicha región más poderes y recursos. Se espera así que la gran mayoría de los habitantes de la región en cuestión queden satisfechos de este aumento de autonomía y que los separatistas duros y puros sean marginados. Esta estrategia, que puede ser razonable en algunas circunstancias, deja de serlo cuando se empuja al límite. Por tanto se puede describir así: 'Puesto que los secesionistas quieren todos los poderes, se les concederá una parte deseando que los menos radicales queden satisfechos. Si no se contentan, quiere decir que no se han transferido todavía suficientes poderes. Por tanto es preciso agregar otros'.

Dista de ser seguro que este razonamiento funcione. Los secesionistas no quieren poderes por unidades: quieren un país nuevo. Así pues reciben cada concesión, bajo la forma de transferencias de poderes, como un paso más hacia la independencia.

Un Estado unitario centralizado ofrece un amplio margen de maniobra constitucional para intentar calmar a los nacionalismos, mediante la regionalización y luego la federalización del país. Pero una vez que esté constituida la federación, la estrategia de contentamiento llega a ser más difícil de continuar. En una federación ya descentralizada, la estrategia de contentamiento puede querer decir que se dé al gobierno de la región tentada por la secesión casi todas las responsabilidades públicas.

Canadá es una de las federaciones más descentralizadas; Bélgica ya ha despojado al gobierno central de la mayor parte de las responsabilidades públicas; España es actualmente uno de los países más descentralizados de Europa; el Reino Unido ha concedido al parlamento escocés una gran autonomía. Sin embargo, el secesionismo permanece presente en todos estos países e incluso se podría decir que llama a su puerta más que nunca. Los secesionistas invocan por todas partes los dos mismos argumentos: 'El grado de autonomía que ya hemos adquirido no es suficiente para la nación que somos pero pone a nuestro alcance la verdadera independencia'; y 'transformando nuestra región en Estado independiente, tendremos un país en efecto más pequeño pero que será verdaderamente el nuestro, en vez de un país más grande que debemos compartir con otros'.

Los defensores de la unidad de la federación deben ser conscientes de que se corre el riesgo de que varios escollos hagan tambalear la estrategia del contentamiento. Voy a examinar cada uno de ellos.

El primer peligro es el creciente distanciamiento psicológico entre la región tentada por la secesión y el resto de la federación. Cada nueva concesión hecha para calmar a los secesionistas, en cuanto a la transferencia de poderes y competencias, corre el riesgo de llevar a los habitantes de esta región a desinteresarse por la federación, a escudarse más en su territorio, a definirse como un 'nosotros' excluyendo a 'los otros'; se corre el riesgo de que solo vean a sus conciudadanos de otras regiones de tarde en tarde y de que rechacen el gobierno federal y las instituciones comunes a todos los ciudadanos del país, considerándolas como una amenaza a su nación, como un cuerpo extraño.

El segundo peligro vinculado a la estrategia de contentamiento es que ésta corre el riesgo de perder de vista el interés público como elemento de motivación de las reformas y de los cambios. Ya no se modifican las políticas con el propósito de mejorar la calidad de los servicios públicos, sino con la esperanza de contentar a la región tentada por la secesión. Esto se aplica principalmente a las transferencias de las competencias y de los recursos del gobierno federal frente al gobierno de la región tentada por la secesión, que se efectúan no porque creamos que estas responsabilidades serán asumidas mejor por el gobierno regional, sino porque se espera así apaciguar el secesionismo.

El tercer peligro es que el reto de la secesión sea banalizado. La estrategia del contentamiento puede crear la impresión de que lo que separa a una federación que se descentraliza cada vez más y a la secesión es solo una cuestión de grado, un pequeño paso a franquear, y no un desgarro traumatizante. Nos sentimos como en una situación intermedia entre la unidad y la secesión, una especie de separación a medias.

La estrategia del contentamiento puede crear la impresión de que lo que separa a una federación que se descentraliza cada vez más y a la secesión es solo una cuestión de grado, un pequeño paso a franquear, y no un desgarro traumatizante

Cuarto peligro: al mismo tiempo que banaliza este gesto extremo que constituye la secesión, la estrategia del contentamiento puede dramatizar los desacuerdos totalmente normales que surgen en toda federación. En efecto, esta estrategia empuja a cada uno a presentar la resolución a sus quejas como el medio para salvar el país: 'Denme lo que quiero, que de lo contrario el país va a dividirse'. El menor desacuerdo sobre un presupuesto, sobre una reforma adquiere dimensiones existenciales. Esta sobrepuja hace perder a todos el sentido de los matices. El federalismo no puede eliminar los conflictos: solo puede gestionarlos de manera que las diferencias regionales se tomen en cuenta.

Quinto escollo: la estrategia del contentamiento corre el riesgo de exacerbar las tensiones entre las regiones. Para apoyar sus reivindicaciones nacionalistas y afirmar su estatuto distinto, es posible que la región tentada por la secesión exija que se le dé, solo a ella, poderes, recursos y un reconocimiento jurídico. En efecto, el federalismo puede responder a estas necesidades particulares, pero solamente hasta cierto punto. En una federación, es preciso tener cuidado de no romper el equilibrio y la equidad entre las regiones, bajo pena de que aquellas que no amenacen con separarse teman no recibir su parte justa de los recursos prestados por el gobierno federal y que se concedan a expensas suyas cada vez más privilegios a la región secesionista. A la larga, esta exacerbación de las tensiones regionales mancha la imagen del país ante sus propios ciudadanos. Estos llegan a percibir su país como un lugar de perpetuas disputas. Algunos deducen que la separación es el medio para obtener la paz, cuando de hecho es la facilidad con la que ésta se enfoca la que mina los propios fundamentos de la lealtad entre los conciudadanos.

Por último, el sexto escollo a evitar es que la estrategia del contentamiento corre el riesgo de liberar a los líderes secesionistas de la carga de la prueba en cuanto a la oportunidad y a la viabilidad de su proyecto, y de transferir toda esta carga a los defensores de la unidad nacional. Estos últimos tienen que asumir la responsabilidad de llevar a cabo las grandes reformas que solucionarán todos los problemas, así como la carga de la prueba. Así eludimos toda reflexión, y toda discusión, sobre el porqué y el cómo de la secesión. Ahora bien, los líderes secesionistas ya no tienen que justificar ni explicar su opción, y su tarea de persuasión es mucho más fácil si en lugar de deber probar en qué serían más felices los habitantes de la región al separarse, pueden contentarse al repetir: 'Puesto que los federalistas no han llevado a cabo la gran reforma, nos marchamos'.

En resumen, la estrategia del contentamiento comporta riesgos de efectos perversos de los que hay que ser conscientes. Induce una lógica de concesiones que puede hacer perder de vista el bienestar y los intereses de los ciudadanos. Corre el riesgo de banalizar la secesión y la ruptura que ésta representa. Puede suscitar celos entre las regiones así como confusión y hastío entre los ciudadanos. Corre el riesgo de descargar en los líderes secesionistas la obligación de justificar su proyecto.

Lo que podría ayudar a prevenirse de estos escollos sería, para los defensores de la unidad del país, imponerse la disciplina siguiente: repetir que nada justifica ante sus ojos la ruptura del país, y proponer cambios para mejorar la gobernanza del Estado, por medios constitucionales o de otro tipo. Es mejor si estos cambios convencen a los que se ven tentados por la secesión de cambiar de opinión. Pero, sobre todo, no es preciso presentar estas mejoras como esenciales hasta el punto de que sea necesario separarse de no poder obtenerlas. Más bien hay que concebirlas como medios de respetar la autonomía de las entidades federadas y al mismo tiempo aumentar la cohesión general de la federación y la identidad plural de los ciudadanos".

Nota al pie: por supuesto, es muy largo el trecho que hay entre el inmovilismo, o mejor dicho, la recentralización que practica Mariano Rajoy y su Gobierno, y los excesos de la estrategia del contentamiento de los que advierte Dion. Pero es indudable que las reflexiones del político canadiense sí se corresponden con las posiciones de nuestros soberanistas, que nunca se han contentado ni se contentarán con mejorar la autonomía sino que aspiran a romper la arquitectura constitucional española y separar Cataluña de España.