11. La Nación de naciones

36 min
Jordi Mercader: la Nación de naciones
03.06.2017 00:00 h.

La Nación de naciones es una expresión afortunada, seguramente por ser ambigua. La hacen suya con más o menos justificación y énfasis buena parte del elenco de protagonistas elaborado hace unas páginas. Satisface a todos, excepto los unitarios acérrimos y los secesionistas ortodoxos, obviamente poco interesados en una fórmula propiciadora de acuerdos. El concepto implica un reconocimiento formalista de la realidad plural de España, ofreciendo a la vez la posibilidad de extraer conclusiones muy variadas en cuanto a las consecuencias político institucionales que quieren derivarse de esta aceptación de la pluralidad.

En su acepción más ambiciosa, la equiparación de todas las naciones de la nación a sujetos políticos con capacidad de decisión, convertiría a España en un estado plurinacional, abriéndole las puertas a seguir como está o a cambiar de formato estatal con el refrendo de las voluntades populares de estas naciones

La interpretación de la fórmula, popularizada por Anselmo Carretero como sinónimo de una nación integrada por comunidades nacionales de ámbito cultural e histórico, ofrece una alternativa muy apropiada para los unionistas conformados con el Estado de las Autonomías e ilusionados con su desarrollo federalizante, a partir de la transformación orgánica del Estado central. Incluso a quienes se oponen a esta teórica evolución de la Constitución de 1978, por considerar la autonomía el límite de lo soportable respecto a la unidad territorial, la definición les puede venir bien, aun a riesgo de confundirla demasiadas veces con la simple diversidad de paisajes y paisanos.

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En su acepción más ambiciosa, la equiparación de todas las naciones de la nación a sujetos políticos con capacidad de decisión, convertiría a España en un estado plurinacional, abriéndole las puertas a seguir como está o a cambiar de formato estatal con el refrendo de las voluntades populares de estas naciones. En este paraje idílico esperan su oportunidad los federalistas, los confederales, los partidarios de la monarquía compuesta, heredera de aquella otra monarquía agregada de hace unos cuantos siglos. Y todos aquellos dispuestos a aceptar formulaciones de soberanías compartidas.

La Nación de naciones lo puede todo: la España unida, la coaligada, la fragmentada bajo el amparo de una Corona compartida. Todas estas Españas podrían hallar cobijo bajo este generoso paraguas; todas, menos la España Una, la única que en realidad no puede ser porque incluso el nieto de Noé la fundó plural, según cuentan las crónicas, y la España inexistente, la que quisieran algunos independentistas dispuestos a desafiar a la memoria colectiva. 

La resultante de la pluralidad implícita en la formulación, para algunos ha sido, y quisieran que siguiera siendo, poco más que un juego de asimetrías. Francisco Caamaño escribía en 1999 con ocasión de su comentario al libro de Dirceo Torrecillas O federalismo assimétrico: “En España el peso del ayer y la propia realidad política existente en el momento constituyente forzó un modelo asimétrico en origen, de reconocimiento expreso de autonomía política para las nacionalidades históricas y de apertura a la posibilidad de acceso a la misma para otras uniones territoriales y regiones”. Algo así ocurrió en opinión del autor en el caso canadiense, donde la idiosincrasia cultural y política de Quebec obligó a la Constitución de Canadá a contemplar la regulación de un estatus constitucional diferenciado para aquella comunidad. Su conclusión era la siguiente: “Es la asimetría de facto la que obliga a la asimetría jurídica en la vertebración del Estado”.  

“Sin duda”, afirmaba Caamaño en aquel texto, “la aceptación de la diferencia es un buen punto de partida para articular el poder sobre el territorio. Pero toda estructura, tanto la político-jurídica como la social, tiene un límite de resistencia”. La arquitectura de riesgo del Estado de las Autonomías no ha soportado la cuestión de fondo del mismo: el derecho a la diferencia y las repercusiones de éste en la política de solidaridad, superada permanentemente por lo que el autor denominaba la política de comparación en agravio.

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La clave de la asimetría del poder de los territorios, sea federal o autonómica, se halla en “el imprescindible equilibrio de lo desigual”, afirmaba el entonces letrado del Tribunal Constitucional, quien, unos pocos años más tarde, participaría, activa y positivamente, como secretario de Estado de Relaciones con las Cortes, en las frustrantes negociaciones del Estatuto de Cataluña. La perspectiva federalizante del Estado de las Autonomías ha representado demasiado para unos y muy poco para otros, sucumbiendo al final a sus propias limitaciones, por otro lado, muy previsibles. “Harían falta muchos alquimistas para alcanzar esa fórmula magistral”, advertía Caamaño como reconocimiento a la dificultad de alcanzar el irrenunciable equilibrio de lo desigual.

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El concepto mágico es la soberanía, claro, pero esta es “una, indivisible e imprescriptible” según los teóricos clásicos de la misma. Hugo Cyr, profesor de la Universidad del Quebec, ilustró profusamente a los participantes del seminario ya citado durante el viaje al pasado --Nacions a la recerca de reconeixement. Catalunya i el Quebec davant el seu futur--, sobre las limitaciones y los obstáculos que esta definición, estrenada en la Constitución francesa de 1791, planteaba a las soluciones auténticamente federales. No es el caso de las descentralizaciones del tipo Estado de las Autonomías en los que la simple delegación de poderes del Estado central no supone ningún problema para los privilegios de la soberanía única y absoluta.

En su repaso a los múltiples intentos de conciliar el concepto de soberanía propio de la autoridad de un poder central, con la necesaria soberanía del conjunto de poderes divididos que forman parte de una unión, como la Unión Europea, el ponente siempre llegó a idéntica conclusión: no cumplen con los requisitos reconocidos como imprescindibles, llámese la nueva fórmula  soberanía dividida, compartida, parcial, fraccionada, múltiple y no exclusiva, post soberanía, late sovereignty, soberanía en conflicto, competitiva, cooperativa, mixta o pooled sovereignty.

Los estudiosos del tema siguen creyendo que fue Eugène Borel, presidente del consejo de Estado de Suiza, quien expuso mejor que nadie la cuestión de la soberanía. Sostuvo Borel hace más de un siglo: “La soberanía es una e indivisible. Siempre ha sido considerada como una atribución esencial de la más alta colectividad humana, el Estado. La doctrina que admite la distribución de la soberanía entre dos Estados en el mismo territorio y para el mismo pueblo es contraria a la noción de soberanía y a la noción de Estado. En toda asociación de estados no hay, para el jurisconsulto, ninguna otra alternativa que esta: o la soberanía pertenece a los miembros o recae en la colectividad. En el primer caso, la asociación solamente es una simple confederación de Estados soberanos, que ponen en común el ejercicio de un determinado número de poderes. No hay un ser moral diferente de ellos, solo un vínculo de derecho, un vinculum juris, entre ellos. En el segundo caso, la colectividad forma un Estado soberano, los antiguos Estados pierden su soberanía y al mismo tiempo su carácter jurídico de Estado. Podemos seguir llamándoles Estados, pero no son auténticos Estados, solo cuerpos políticos que el nuevo Estado conserva para llevar a término sus objetivos. Entre estas dos alternativas, no hay un término medio, ni compromiso posible. Son absolutamente irreconciliables y todas las formas políticas que nos ofrece la realidad deben atribuirse a una u otra de estas categorías”.

Xavier Arbós

La cita es tan larga como contundente y todavía aceptada como incontestable; hasta el punto que Hugo Cyr, al final de su conferencia titulada previsoramente La inadecuación del concepto de soberanía a la realidad federal, recomendaba a los presentes y a los partidarios del federalismo “la emancipación del concepto de soberanía para ir a definir los entresijos de lealtad que constituyen el tejido de legitimidad existencial de los órganos políticos en el seno de una federación”. A continuación, les dejó planteado una nueva paradoja para resolver: ¿Cómo asociar la legitimidad tecnocrática, aquella que descansa en la funcionalidad y la eficacia, con la legitimidad existencial, la que se apoya sobre el carácter identitario de la autoridad?

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La soberanía será un concepto todo lo mágico que se quiera, pero se ha convertido en un impedimento real para resolver situaciones nacionales complejas. En la línea de la emancipación sugerida por Cyr, Xavier Arbós, catedrático de Derecho Constitucional, advierte: “La soberanía está sobrevalorada”. Para explicar su posición, se remonta al mismo origen de la idea. La soberanía nació de la subversión promovida por la Revolución francesa contra el absolutismo del Antiguo Régimen y de ella emergió el gobierno representativo, del que pronto se comprobaron sus riesgos. El más notable, la gran capacidad de opresión que podía ejercer la mayoría que administra en exclusiva la soberanía. Para intentar paliar esta deriva, se vio la necesidad de fragmentarla en diversos poderes constitucionales y territoriales.

La soberanía será un concepto todo lo mágico que se quiera, pero se ha convertido en un impedimento real para resolver situaciones nacionales complejas

El paso del tiempo ha demostrado la dificultad para mantener intacta la soberanía de un Estado. Un ejemplo paradigmático fue el de la cesión de la política monetaria de los estados miembros a la Unión Europea. Una renuncia de este calibre se hubiera considerado durante siglos un imposible soberano. “¿Alguien se acordó de la soberanía cuando se modificó el artículo 135 de la Constitución para fijar los límites del déficit público, a petición de la UE?”, se pregunta retóricamente Arbós, como caso práctico de las dudas existentes sobre el sentido actual de la soberanía. “Lo que tiene sentido es el ejercicio de la competencia exclusiva, lo que los anglosajones llaman sovereignty.” 

La senda del pacto competencial para fundamentar estructuras de gobierno eficaces y compatibles sería mucho más fácil de transitar que el camino de la soberanía. Pero hay que admitir que seguimos siendo prisioneros de aquella creación revolucionaria francesa de la que únicamente los países anglosajones han sabido distanciarse. No sabemos por cuanto tiempo permaneceremos formalmente fieles a aquella definición, solo sabemos que vivimos en un incómodo empate nacional.

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Nadie puede extrañarse de que sea precisamente la familia federalista española la que peor vive esta espera de los penaltis, acomplejada por la experiencia fracasada de la Primera República, temerosa de una repetición del Viva Cartagena, distraída en sus matices intelectuales y atenazada por sus fidelidades emocionales para con el Estado de las Autonomías.

La posibilidad de convertirse en un Estado como California, tal vez Massachusetts, tan del agrado de Artur Mas, es mucho más atractiva para un ciudadano catalán que la oferta de continuar siendo una comunidad autónoma, aunque federada

La saga federal, especialmente la de adscripción socialista, ha interiorizado de tal manera sus miedos y su falta de respuestas políticas a los interrogantes teóricos que, en el momento de consensuar los acuerdos de Granada, prefirieron cometer un clamoroso error de marketing antes que contradecir a Eugène Borel. Fueron más borelistas que el mismísimo Borel, al renunciar a la terminología clásica de los “Estados federados” integrantes del Estado Federal, en beneficio de la continuidad terminológica de la “comunidad autónoma”, una denominación inapropiada y escasamente competitiva para dar satisfacción a aquellas naciones que aspiren a ser Estados.

La posibilidad de convertirse en un Estado como California, tal vez Massachusetts, tan del agrado de Artur Mas, es mucho más atractiva para un ciudadano catalán que la oferta de continuar siendo una comunidad autónoma, aunque federada. Y seguramente una opción más seductora que acabar siendo un Estado como Kosovo, referencia procesal para Carles Puigdemont, sabiendo que de entrada y por una temporada difícil de precisar, una Cataluña independiente no podría ser como Austria o Dinamarca, socios de la Unión Europea. 

Los federalistas están divididos por situar la soberanía, a lo que parece, anticuada y sobrevalorada, como la cuestión esencial de los Estados unidos, antes, durante y después de la creación de la Federación. Pocos parecen dispuestos a abandonar el concepto, como los catedráticos Cyr o Arbós. Aquí, oscilan entre la hipótesis de un Estado orgánico federal de soberanía única, al que se llegaría sin mayor dificultad por la voluntad del actual Estado español, de existir una mayoría política para modificar la Constitución en este sentido; y la tesis de un Estado plurinacional de soberanías múltiples que en aplicación de sus respectivos derechos a decidir optaran por una unión de carácter federal.

Para ser sinceros, de éstos últimos hay bien pocos y se les atribuye excesiva cercanía al confederalismo, entendido, generalmente, como una variante del secesionismo. De esta manera de pensar es Juan José Solozábal: “Muchos cuando hablan de federalismo quieren decir confederación. Evidentemente no es lo mismo. La federación, entonces, es una forma política que piensa en la unidad y está llamada a durar, a permanecer. Por eso algunos autores han resaltado acertadamente que los Estados con menor riesgo de desintegración son los federales. La confederación, en cambio, es una forma de unión muy débil, en realidad no se trata de un Estado compuesto sino de un compuesto de Estados, sin capacidad para imponer directamente sus mandatos de autoridad y sometida a la espada de Damocles de la revisión autodeterminista. Un sistema, en suma, abocado a la ineficacia funcional y, en un plazo de tiempo breve, a la desaparición”.

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El PSOE y Ciudadanos estarían encuadrados en la Federación de carácter orgánico, hija supuestamente inevitable del Estado de las Autonomías; comparten el rechazo a cualquier indicio de asimetría, aunque discrepan acerca del núcleo duro de las competencias del poder central. Ciudadanos ha expresado, por ejemplo, especial interés en el control central de la educación, dada su oposición a la política de inmersión lingüística practicada por la Generalitat de Cataluña, uno de los argumentos fundacionales como partido.

Susana Díaz y Albert Rivera coinciden en su negación del confederalismo y del federalismo asimétrico, suponiendo que esta variedad exista. “La palabra federal (foedus: pacto, tratado) nos sugiere la idea de una alianza entre iguales”, argumentaba Francisco Caamaño en el texto ya citado, remontándose a Isidoro de Sevilla como fuente de autoridad, “mientras que la asimetría es término que evoca un panorama de desequilibrio, falto de proporción y armonía”. Dos párrafos más delante, eliminaba sin embargo cualquier duda al respecto de la existencia o no de la temida asimetría al afirmar: “En la realidad resulta del todo imposible encontrar un Estado Federal en el que, a pesar de su declaración formal de igualdad jurídica entre las partes (relaciones entre Estados-miembros y relaciones de estos con la Federación) exista, además, una plena igualdad sociocultural y económica”.  Haberla la hay y requiere aquel ejercicio del equilibrio sobre lo desigual, al que se refiere Caamaño.

Francisco CaamañoRoberto Blanco, autor de El laberinto territorial español, prefiere hablar de deshomogeneización y no de asimetría. Para este catedrático de Derecho Constitucional, situado en la órbita de Ciudadanos, no hay ninguna duda que el Estado de las Autonomías es un Estado federal “en todo, menos en el nombre” y no se llama así por distintos motivos: “desde la izquierda, por seguir jugando con esto de que queremos cambiar la Constitución de forma federal; y desde la derecha, porque creen que el federalismo es una especie de monstruo de siete cabezas que lo va a destruir todo”. Y es federal porque cumple con el principio de la simetría. En su opinión, el Estado autonómico no es asimétrico sino deshomogéneo, como los federales, que quiere decir que las comunidades tienen distintas competencias y, sin embargo, una misma posición constitucional. Lo contrario sería asimetría. Blanco ve indicios de dicha patología en el régimen fiscal del País Vasco y Navarra y en el estatuto catalán en el que la voluntad de deshomogeneización es tan acentuada que “acaba conformando una especie de asimetría”.

La asimilación federal del Estado autonómico no está tan clara para Xavier Arbós, uno de los sabios habituales consultados por los socialistas. “Ha faltado fe en la cooperación administrativa y en el desarrollo de las posibilidades de control de los poderes centrales por parte de las autonomías”, apunta, antes de recordar que, en un momento de su mandato, José Luís Rodríguez Zapatero, intentó avanzar en una línea propia del federalismo cooperativo sin demasiado éxito. La creación de la Conferencia de Presidentes autonómicos y la instauración de mecanismos para la participación de las CCAA en la formación de la voluntad del Estado en asuntos europeos no obtuvieron, según su análisis, la relevancia merecida ni la atención y el interés exigible por todas las partes, hasta convertirlos en fracasos prácticos.     

José Luís Rodríguez Zapatero, intentó avanzar en una línea propia del federalismo cooperativo sin demasiado éxito

La propuesta de Granada es algo más que el error de marketing señalado, es un intento para explicitar de forma clara y concisa el tipo de federalismo en el que piensa el PSOE y la mayoría de federalistas españoles. En el texto aprobado por su consejo territorial en verano de 2013 se lee: “Vamos a defender un Estado de las Autonomías del siglo XXI, con una estructura territorial de carácter federal capaz de proporcionar todo lo que de él demandamos: respeto a las identidades diferenciadas dentro de España, compatible con un compromiso colectivo con el proyecto común; solidaridad para seguir reduciendo las desigualdades territoriales; cooperación efectiva entre el Gobierno de España y los Gobiernos autonómicos y de éstos entre sí; igualdad de derechos básicos de todos los ciudadanos, cualquiera que sea su lugar de residencia; sí a los legítimos hechos diferenciales, no a los privilegios o las discriminaciones; y eficacia en la gestión de los recursos públicos, lo que exige una racionalización de las Administraciones, de todas ellas, para que éstas faciliten la vida a los ciudadanos”. No hay conflicto de soberanías por ninguna parte porque ni se plantea la cuestión ni se pone en duda la definición constitucional vigente.

Gregorio CámaraUna propuesta muy en la línea del documento elaborado, unas semanas antes, por el grupo de reflexión de la Fundación Alfonso Perales, coordinado por el catedrático de Derecho Constitucional Gregorio Cámara, actualmente diputado del PSOE. En la presentación de este texto afirmaba Cámara: “El Estado autonómico ha sido hasta ahora el desarrollo de un proceso abierto por la Constitución, que nos ha proporcionado el modelo de organización político territorial más legítimo, democrático y eficaz que hemos tenido en España. Sin embargo, no es un Estado federal porque no existió en 1978 una voluntad  expresa constituyente, por lo que el modelo no está en la Constitución”. La continuación natural del modelo vigente sería en su opinión un “Estado federal pluralista, social y cooperativo” que cumpla con el objetivo de la integración. “Una igualdad integradora de la autonomía”, añadía, “que permita garantizar a la ciudadanía de todos los territorios una homogeneidad básica en sus condiciones de vida para que sean justas y equitativas, pero que no ha de proyectarse en las diferencias culturales, cuya gran riqueza, riqueza para todos, se expresa libremente en la pluralidad de culturas y tradiciones, lenguas, instituciones y otras singularidades y modos de vida de nuestros territorios”.   

Un proyecto algo por debajo de las expectativas expuestas un año antes por el catedrático de Derecho Constitucional Juan José Solozábal: “Al final, decía Jordi Solé Tura, seremos de verdad un sistema federal. Pero el sistema federal tiene todavía algunas ventajas sobre el autonómico…En un régimen federal, las comunidades autónomas serían verdaderos Estados, lo que puede satisfacer la aspiración nacionalista, encontrando así la correspondencia más alta a la propia identidad política. Ya no hay Estados soberanos, y los Estados miembros aún lo serían menos, pero la denominación estatal de la forma política propia podría invitar a una mayor completitud institucional, de modo que los Estados miembros dispusiesen de su organización judicial, lo que se sabe no es el caso en el sistema autonómico…los estatutos devendrían las constituciones de los Estados miembros, aprobadas por los poderes constituyentes territoriales, sin intervención de la Federación, aunque cupiesen ser sometidos a un control de constitucionalidad”.

Juan José SolozabalSolozábal ha escrito a menudo sobre la materia, tratando también de la difícil relación entre federalismo y nacionalismo. “Sin duda, el federalismo es más exitoso como forma democrática que como tratamiento del seccionalismo identitario”, argumentaba en 2015, con el conflicto catalán pendiente de unas elecciones supuestamente plebiscitarias. “Además”, continuaba, “la conjugación del nacionalismo y el federalismo tiene dificultades para llevarse a cabo, sea por las trabas que plantea el nacionalismo a su integración en una forma política que no sea exclusivamente propia; o por la frecuente inclinación en la Federación de las tendencias centrípetas a ahogar el pluralismo territorial”. Estos dos inconvenientes, perfectamente explicitados en el discurso independentista de rechazo frontal al federalismo y por asociación al unionismo respetuoso de la pluralidad, nos retornan a la discusión de la soberanía en el federalismo, porque tal vez ahí esté el antídoto a estos peligros señalados por Solozábal.

La antinomia entre soberanía y federalismo perjudica enormemente sus posibilidades de consolidación como una alternativa popular. Los intentos teóricos de conciliación no han prosperado. Ni ajustando el concepto de soberanía al federalismo ni modulando éste al servicio de aquella. Porque al final la disyuntiva se reduce a decidir si la soberanía radica en la Federación o en los Estados federados. En función de cuál sea la opción elegida, cuesta distinguir la Federación de la descentralización del Estado de las Autonomías o la Federación de la Confederación.   

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Casi un círculo vicioso, muy propio de los manuales de ciencia política y de los clubs de intelectuales. Y eso solo considerando el momento fundacional. Pero ahí no se acaba la polémica. Porque siempre hay un futuro a considerar. Daniel Guerra se refería así al dilema de las soberanías de los Estados en un Estado Federal ya establecido. “Algunos federalistas plurinacionalistas identifican la capacidad de los territorios que pactan para formar un Estado, con el derecho posterior a la separación. Es decir, entienden que la soberanía previa para pactar la mantienen después del pacto”. La posición del autor de Socialismo español y federalismo era taxativa: “Tanto Pi y Margall como el federalismo contemporáneo rechazan esa posibilidad: el libre consentimiento es para unirse, no para separarse”.

El debate teórico sobre la situación en la que queda la soberanía de los territorios una vez han ejercido el derecho para unirse a un Estado Federal está visto que es muy delicado y debe resultar apasionante en la monarquía parlamentaria federal de Canadá, en la que la Provincia de Quebec pretende modificar la constitución en dos ocasiones para abrir las puertas a la independencia. Es inspirador, claro, sin embargo, se antoja algo prematuro para la monarquía parlamentaria de España, a menos que uno se alinee entre quienes entienden el Estado de las Autonomías como una federación bien disimulada a la que únicamente le conviene evolucionar con prudencia para cambiar la denominación oficial.

Al final la disyuntiva se reduce a decidir si la soberanía radica en la Federación o en los Estados federados. En función de cuál sea la opción elegida, cuesta distinguir la Federación de la descentralización del Estado de las Autonomías o la Federación de la Confederación

En esta escuela de pensamiento milita como hemos leído Roberto Blanco, quien también es un fervoroso seguidor de la conllevancia orteguiana como doctrina suficiente para preservar el Estado de las Autonomías más o menos como está. “Si hemos sido capaces de conllevarlo durante más de 30 años, no hay porqué pensar que no somos capaces de seguir conllevándolo”, decía este catedrático de Derecho Constitucional a finales de 2014, pocas semanas después del 9-N. “Esto”, afirmaba refiriéndose al Procès, “es una especie de enajenación mental transitoria -que dura y que ha sido capaz de manipular de una forma terrible a la sociedad- pero tengo la firme convicción de que vamos a salir de esto, sin duda”. 

De no ser así, de no apostar por la conllevancia como garantía de supervivencia del Estado de las Autonomías y de no suponer que la aspiración soberanista sea una cuestión hospitalaria sino una reivindicación política notablemente asentada entre los catalanes; desde una perspectiva federalista, primero habría que organizar el Estado federal español, dando la oportunidad a las viejas naciones de la Nación de dar o negar su consentimiento al nuevo pacto fundacional. Antes de obsesionarse con la prohibición de salir, dada la hipotética pérdida de su soberanía aceptada al entrar, habrá que reconocerles el ejercicio del derecho a decidirse por dar este paso, y antes de practicarlo, la posibilidad de negociar las premisas para permanecer juntos.

Aunque la soberanía nacional esté sobrevalorada y mientras no llegue el momento de emanciparnos de ella, hay un interrogante relevante a plantear desde la tradición: ¿Desde qué soberanía vería la luz el Estado federal español? Si fuera desde la emanada del pacto constitucional de 1978, interpretando que al votar mayoritariamente la Constitución los pueblos de España renunciaron implícitamente a su soberanía, presunción no planteada explícitamente en ningún momento, se estaría legitimando el proceso de invención de la nación española a través de los tiempos y de los diversos regímenes intervinientes, incluido el franquismo. Si, por el contrario, se conviniera que debe hacerse desde el reconocimiento de la pluralidad de soberanías, será necesaria una profunda reforma constitucional, precedida de una auténtica revolución para modificar el consenso emocional y cultural existente en la mayor parte de España contrario a la Nación de naciones, como consecuencia del largo viaje rememorado, con todos sus trucos.

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